关于加快制定《慈善事业促进法》

张俊芳委员：
关于加快制定和出台
《慈善事业促进法》的提案
2011-03-15 11:36:27

　　慈善事业是我国社会救助体系的重要组成部分，在促进社会公平、维护社会稳定、保障社会和谐等方面发挥着重要作用。据有关资料统计，目前，我国每年有6000多万灾民、2200多万城市低收入人口、7000多万农村绝对贫困人口和低收入人口、8000多万残疾人和1.4亿60岁以上的老年人需要救助。随着我国经济社会的又好又快发展，近年来，我国的慈善事业也得到了较快发展，但总体上仍处于初级阶段。据中华慈善总会调查显示，目前，我国慈善基金占 GDP的比例不足0.5%，人均捐款一度仅为0.92元，志愿服务参与率仅为全国人口的3%。每年收到的捐赠75%来自海外，15%来自国内富裕人群，10%来自普通百姓。全国上千万家企业中有过捐赠记录的不过10万家，99%的企业从未参与过慈善捐赠。

　　一、主要原因

　　导致上述状况的原因有很多，如公众的慈善观念比较落后，慈善事业宣传力度不够大，慈善组织和捐赠活动的公信力不足等，都不同程度地影响了公众慈善捐赠的积极性，制约了我国慈善事业的健康持续发展，其中最主要的原因是我国有关慈善事业发展的法律法规不健全，这主要体现在四个方面：

　　（一）至今没有促进和规范慈善事业发展的专项法律

　　目前，我国有关公益捐赠的法律比较零散，缺乏统一性，主要分散在《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《社团登记管理条例》、《基金会登记管理条例》、《企业所得税法》和《个人所得税条例实施细则》等有关法规中，由于这些法规对慈善组织的法律地位、组织结构、运行模式、监管机制等很少涉及或规定得过于原则，使我国的慈善事业在公益产权界定、转让、融投资等方面都缺少必要的法律依据，这直接影响了慈善组织的发育和慈善事业的发展。

　　（二）现行免税规定不能很好地调动公众的慈善捐赠积极性

　　我国现行《企业所得税法》规定，捐赠者只有向得到国家批准的少数几个特定慈善组织捐款时，才能得到3%的免税额度，且免税程序繁多，手续复杂，很不方便。现行《个人所得税条例实施细则》规定的捐赠额度是30%，如果捐赠金额超过规定额度，捐赠者还要为捐赠部分纳税。同时还规定实物捐赠不在税收优惠政策范围之内。这在一定程度上抑制了公众的捐赠意愿。

　　（三）慈善主体不明确，慈善组织运行体制机制不合理

　　目前，我国合法的慈善组织都不具备独立的法人地位，其登记注册必须挂靠在一个业务主管部门，而这些业务主管部门基本上都是政府部门或政府授权组织。同时，这些慈善组织普遍存在体制机制落后、资金运作缺乏专业性等问题。大量民间慈善组织因找不到业务主管部门挂靠，不得不采取工商注册登记的办法，将非营利性的慈善组织登记为需要纳税的营利性企业，这不仅阻碍了慈善组织的建立和准入，而且也造成了慈善组织权责不清、效率低下等问题。

　　（四）慈善组织和捐赠活动缺乏有效的监管与制约

　　尽管我国大部分慈善组织都建立了比较完整的内部管理制度，但对慈善捐赠款物的来源、使用和去向等，至今仍未建立一套完全公开透明的社会公示制度，对慈善捐款的监督仍仅限于国家审计部门，由于透明度不高，监管不到位，很容易滋生腐败现象。再加上存在多头募捐、挪用甚至侵占捐赠款物等问题，以及有的组织把自愿捐赠搞成了变相摊派，甚至假借捐赠之名，从事营利活动，搞促销、诈骗等，这在很大程度上损害了慈善组织和捐赠活动的公信力。

　　二、对策建议

　　慈善事业的发展需要政策法律的保障和推动。为有效促进和规范我国慈善事业健康持续发展，建议国家有关部门在现行《公益事业捐赠法》基础上，从实际出发，结合有关政策法规，加快制定和出台《慈善事业促进法》。

　　（一）建议《慈善事业促进法》对我国慈善事业的发展定位做出明确规定

　　明确慈善事业的基本概念、慈善组织的法律地位、慈善募捐的主体、慈善募捐的监督机制、慈善事业的主管部门、慈善捐赠活动的基本程序。明确捐赠人、受赠人、受益人的权利和义务。规范慈善组织的准入、评估、监管、公益产权界定与转让、投资、退出等行为。对慈善组织的性质、职能、任务等提出规范要求。明确志愿服务的原则、注册志愿者的条件、志愿服务的记录和相关激励机制等。

　　（二）建议《慈善事业促进法》改进税收优惠政策，鼓励慈善捐赠行为

　　借鉴国外成功经验，扩大免税公益组织范围，提高企业和个人慈善捐赠免税额度，简化退税程序，确保捐赠者能够方便、快捷地享受免税待遇。适时开征遗产税、赠予税、特别消费税等，引导富裕阶层承担更多的社会责任。允许建立慈善资金信托管理制度，为中小慈善组织提供善款保值增值服务。

　　（三）建议《慈善事业促进法》对慈善组织和捐赠活动加大监管力度

　　健全对慈善组织的监督机制，促进慈善组织严格自律，着力增强慈善组织的社会公信力。严格规范各种慈善捐赠活动，健全社会公示制度，强化处罚措施。完善审计监督制度，建立公众查询系统，对善款的来源和使用情况及慈善组织的运作经费进行严格监管，确保捐赠款物使用安全有效，确保捐赠者的意愿得到有效落实。

　　（四）建议《慈善事业促进法》合理调整政府部门与慈善组织的关系

　　确立慈善组织的独立法人地位，取消现行法规中有关慈善组织必须挂靠业务主管部门的规定。大力培育和支持发展民间慈善组织。政府部门应转变职能，主要承担对慈善组织和捐赠活动的监督、检查、评估、审计等职责，通过有关政策和法律法规，支持、规范和监督慈善组织健康有序发展。

　　加快制定和出台《慈善事业促进法》，是社会进步和事业发展的必然要求，有利于引导社会各界特别是富裕阶层改变慈善观念，增强慈善捐赠的积极性和主动性；有利于规范各种慈善捐赠行为，提高慈善组织和捐赠活动的公信力；有利于促进慈善事业健康持续发展，更好地维护公平正义，保障社会和谐稳定。
http://www.mj.org.cn/mjzt/2011nzt/2011nlh/2011lhjyxc/2011lhzlmshyfz/201103/t20110315_123002.htm