善款歸公，公民社會原地打轉

善款歸公，公民社會原地打轉
2010-08-08 11:29 南方都市報

(原文: http://nf.nfdaily.cn/nfdsb/content/2010-08/08/content_14598727.htm)

　　雖然中國的公募基金會和草根NGO自身還存在不足，但這一次玉樹善款被匯繳卻再次証明，是政府扼住了慈善公益事業的咽喉，並未將一絲絲可能的進步空間留給民間，行政權力強力干預制造著慈善事業、公民社會發展的瓶頸。

　　從汶川到玉樹：法律的空子

　　玉樹籌集的上百億善款，和汶川的700億善款，絕大多數走向了同一個歸宿———政府的口袋。

　　7月7日，民政部會同五部委發布《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》，13家全國性公募基金會募集的善款，需要匯繳撥付到青海省政府、青海省紅十字會、青海省慈善總會的專用賬戶中，由青海省方面統籌安排使用。

　　這條消息讓一些蹣跚起步的中國慈善從業者再次表示絕望，異議者高呼“慈善死了”。曾調研得出760億元捐贈80%流入政府賬戶的清華大學NGO研究所所長鄧國勝，接受南方都市報記者採訪時說，即使與汶川的情況相比，這一對全國公募基金會的收繳規定，仍意味著政府的權力更進一步了。汶川地震之后也有善款收繳，但針對的是尚不具備項目執行力的小基金會，如江西省青基會。

　　匯繳善款的政策安排，源於民政部4月17日所發《關於做好玉樹“4·14”地震抗震救災捐贈工作的通知》，該文件中有一條被視為匯繳善款的“提前約定”。查閱這一通知的全文，可以看到，“民政部協調兩個總會和其他基金會將所募資金統籌用於災區抗震救災和恢復重建”。

　　“統籌用於”的含義，是不是就意味著匯繳？鄧國勝認為，當時的慈善機構完全可以理解“統籌善款”的規定，但應該不存在“匯繳”的共識。可以統一規劃重建方案，可以實行重建內容的具體招標，但如果是民間善款，絕不能匯繳，即使“統籌” 一開始便含有“匯繳”的約定，這一約定本身也不合法。

　　鄧國勝認為，13家全國性基金會屬於獨立私法人，其財產受法律保護，民政部等五部委的規定違背了《物權法》《公益事業捐贈法》以及《基金會管理條例》等法律、法規。而且，基金會與紅十字會、慈善會享有相同的權利和義務，地位平等，並不存在附屬關系。因此，這13家全國性基金會也沒有義務將所籌善款“轉劃”到青海省紅十字會或青海省慈善總會。

　　但在沈彬這樣的專業律師看來，從民法的角度，捐款就是贈予，善款的所有權歸接受單位所有，但法律並沒有明確捐贈的委托性質，因此也未明確禁止善款的轉讓。

　　《公益事業捐贈法》第9條規定：捐款人可以選擇符合其捐贈意願的公益性社會團體和公益性非營利事業單位進行捐贈。第12條還規定：捐贈人有權決定捐贈的用途。民政部的行政命令，雖然與上述法律的立法意圖不合，但它通過保証定向資金使用落實的相關規定，表明它們仍試圖鑽法律的一個空子。

　　政府與NGO：哪個更有效率

　　在玉樹災后重建過程中，政府覺得資金集中使用的效率更高，也更安全，故有此“匯繳”通知。拋開法律的具體爭議，最有必要探討的是政府集中使用與NGO使用，哪個更有效率。

　　即使先不討論政府或NGO哪個更容易產生腐敗，純粹從組織的功能性出發，鄧國勝認為，從國外的經驗看，捐贈資金的多元、分散使用，總體來說效果要優於政府“集中使用”。鄧國勝在汶川重建的調研也可以証實這一點，2009年4、5月份他在四川一個基金會看到了一件奇怪的事情，該基金會募集的上億善款被財政廳劃走，半年后卻被退了回來，因為財政廳面對幾百上千個約定合同，根本不知道該怎麼花。前段時間，鄧國勝開會碰到四川省的同行，了解到對口援建的很多發達省份在項目完成、進行移交后很痛心，地方政府不會用，也沒有人用，沒有軟件管理，醫院蓋好了沒有懂得使用設備的醫生，學校也存在類似的情況。

　　中國社科院社會政策研究中心主任楊團在接受南都記者採訪時表示，對於效率的判定是有基本原則的。玉樹重建涉及到鄉村、城市和城鎮，地域較廣，甚至比汶川還要分散。所謂的集中力量辦大事、舉國體制，對於一些集中的項目有利，例如道路、工廠，但它並非對所有工作都有效率，比如村庄的建設。

　　汶川地震后，楊團在台灣考察賑災，發現當地賑災建起的學校非常多樣，而且很好看，像避暑休假，又有兒童樂園的感覺。原來這些學校是建筑隊、設計師與校長、老師和家長們一起討論出來的，這種社會參與的機制能最大程度地考慮到重建工作的適用性。楊團說，汶川地震重建時一些機構希望把台灣的經驗搬過來，最后發現絕不可能，因為政府的指令性非常強。

　　楊團認為，政府行政強制性的手段，很難與今天公眾參與要求越來越高、民主要求越來越高的時代相適應。同時，不可否認很多NGO目前理念先行，缺乏實地操作經驗。這樣的基本情況下，就要有新的辦法。

　　基層社會再組織

　　我們可以從更大的視角來看待慈善公益組織所進行的體制創新。

　　南都基金會秘書長徐永光曾描述過汶川重建中遇到的問題。很多成熟草根NGO組織，因為沒有公開募款資格又得不到基金會支持，開展服務相當艱難。於是最終的局面是，有錢的錢不知道怎麼花，做事的又找不到錢，形成巨大的反差。

　　中國絕大多數公募基金會本身還有極強的體制病。尚不習慣完全公開透明的它們更像一個封閉的精英團體，與草根的N G O、義工志願者是脫節的。根據前民政部慈善司司長王振耀的統計，目前公募基金會的工作人員平均不超10人，這樣的團隊如何具備專業化、精細化的項目管理能力？

　　並不缺錢的基金會沒有自己的腳，目前也並不願意將這些善款用於針對草根NGO的項目支持，所以公募基金會的善款要通過政府的行政體系來落實，這正是現實的無奈。

　　鄧國勝認為，這一次被征繳的玉樹善款有一個新情況，相對來講，這些基金會的執行能力較強，像中國扶貧基金會，其作用難以替代。也就是說，雖然中國的公募基金會和草根NGO自身還存在不足，但這一次玉樹善款被匯繳卻再次証明，是政府扼住了慈善公益事業的咽喉，並不將一絲絲可能的進步空間留給民間，是行政權力的強力干預制造著慈善事業、公民社會發展的瓶頸。事實上，公募基金會的“體制病”，政府的限制原本就逃不開干系。

　　30年來，中國人逐漸認識到，社會的多元化發展讓中國人的天塌不下來，現在看，隻有多元化的發展才能避免政府權力的“黃宗羲定律”。多元社會是實現政府權力受制衡或權力之間互相制衡的“空氣”。同時，多元化的過程，並不是無限分散的過程，相反它意味著社會需要完成自我的再組織化。而且擔當這一重新組織化的主體，隻能是社會行為體自身。事實証明，權力已經無力再去實現這一組織過程，包括基層權力在內，權力的每一次伸張都會帶來“內卷化”，成本大大增加收益卻極少。

　　然而慈善公益性質的公民組織或許可以改變這一現狀，它可以通過專業化的管理方式，依靠現代公民精神和道德感召力，來完成基層社會再組織。顯然，這中間不能或缺的是資金的投入。將資金流有預期地輸向基層社會，是基層完成再組織化的 “潤滑劑”。楊團告訴南都記者，即使局限在慈善賑災問題本身，她從2008年開始一直研究到現在，看法越來越明確，就是要有新的組織出來，這種新的組織應該是政府和民間合作的組織。日本是最好的樣板，台灣其次。這個組織需要和下面的公民組織、小NGO，包括農民組織相結合。

　　公益慈善性質的組織機構，在基層社會有著巨大的活動空間，政府的監管與公民社會的自主作為，完全可以結合在一起，未來社會的新組織形式，仍需基層民眾大膽實踐，不斷驗証測試調整，但如果未來的慈善法能夠劃清公私之間的界限，中國社會有能力實現再組織化，出現一幅全新的社會結構，“千年未有之變局”才可能真的到來。

　　現在的問題是，政府要給社會一個機會。

　　南都評論記者 張傳文 實習生 宋海濤