公民社會 ─ 對抗SARS《三》

清潔香港還需公民社會力量

阮耀啟 Unpublished

做好公共衛生是疫情過後一個重要任務，目前此工作已交由政務司司長曾蔭權統領的委員會負責處理，一些初步的政策 亦已相繼出籠。要解決公共衛生的問題，究竟應該是由政府、市場、又或是公民社會的行動去解決呢？我們可以說，三個部門都可以作出貢獻，然而要徹底解決問 題，公民社會的積極參與可說是必不可少。

在清潔香港的問題上政府可以做甚麼呢？一方面政府可以自行聘請大量清潔工，不斷清理衛生黑點，另一方面則可大大提高刑罰，用重典建設新加坡式的花園城市；當然政府亦可以繼續過去數十年成效不彰的公民教育宣傳工作，再投入大量資源以垃圾蟲又或是清潔龍去「教導」市民不要亂抛垃圾。九十年代起提倡公營改革，香港政府亦學會利用市場力量提供政府服務及解決社會問題，既然政府已備有大筆撥款搞公共衛生，一個特區政府必然會考慮的方案，就是以外判服務的形式，發揮市場力量解決衛生問題；這可能是特區政府最樂於選擇的方案，基本上食環署的清潔工作已完全外判，肺炎後要做的就是加重力度，借助市場力量之餘又可提供短期就業機會，聽聞特區政府已聯絡一些非政府機構，希望它們於各區當政府的「判頭」，透過它們聘請清潔工清理本港各區。

無論是政府或市場的解決方案，最大問題是投放的資源並不能從根本解決問題，如市民對公共衛生的態度不變，增加資源聘請清潔工的成效必然有限。要解決根本問題，是需要借助社區自我解決問題的能力。互助委員會、街坊會等組織並不一定是「舊時代」才可以生存的產物，我們知道國內有街道委員會，其實先進城市如紐約亦有由民間管理的街道夥伴計劃(Street Partnership)；現時香港一個嚴重的問題是社區工作得不到重視，一方面自後過渡期開始，在社會變得政治化、政府工作重點都投放於當時的立法局，地區民政工作變得漸漸褪色，到特區政府解散兩個市政局，而區議會卻未能增強其工作果效，政府的地區組織力量相對於早期殖民地政府已不可同日而喻。另一方面，大部份社福組織都只顧發展政府投放大量資源的主流服務項目，社區工作則被政府籠統地認定為挑戰政府政策的社會運動，政府投放的資源極為有限，最終大部份社福及地區組織的動員能力都大不如前。由政府所設立的樓宇維修基金就是很好的例子，空有資源及政策，但政策於地區完全推動不了，有基金亦無人申請，社區工作乏力表露無遺。近年經常探討的社會資本問題，基本上並不是甚麼新發現，要真正解決社區工作乏力的問題，特區政府有需要從新理解社區工作的本質及其重要性。

要搞好清潔，政策硬件只可能解決問題的部份，能夠落實政策推行的軟件更為重要。特區政府提出各種政策硬件一擲千金，但往往缺乏軟件而無法推行；要增強香港抗SARS的能力，我們需要如疾病預防中心CDC(Centre For Disease Control)的硬件，亦需要如社區發展組織(CDC; Community Development Corporations)的公民社會組織去推動地區工作；若不加強地區工作引導公民社會力量，清潔香港只是空談。

公民社會 ─ 對抗SARS《二》

提升民間組織質素 監察社會

明報
陳祖為、阮耀啟
2003-06-14

疫潮期間其中一個重要發現，是重新認識到公民社會的重要性，讓我們看到社會的關懷，民間社會更顯示它強大的潛在力量。要讓公民社會發揮影響力，既與政府及市場互補不足，亦發揮互相監察作用，一個相對地能獨立運作而不受政府或市場干預的公民社會，至為重要。

要建構一個真正獨立的公民社會，需要從三方面著手：
一、財政相對獨立；
二、自我監察；及
三、組織治理。

過去廿多年，不少公民社會組織(特別是社會服務團體)長期接受政府資助，財政愈來愈依賴政府。在SARS期間有很多不同形式的籌款，顯示本港不乏社會資源， 可幫助公民社會組織財政更獨立。然而，相對於其他已發展國家，香港慈善事業發展卻相對落後。除了因為本港稅務誘因較低外，公眾對慈善機構內部運作認識不多 以至信任不足亦是原因之一。

要增加公眾對慈善組織的信任，最重要是要提高透明度及向公眾問責。目前慈善機構一般只須向相關政府部門交代政府津助項目的運作，只有很少機構會讓捐款者了解善款的使用情况。

財政獨立提升管治質素

慈善團體要爭取公眾捐款，就需要改變目前只向政府撥款機關問責的心態。慈善界需要發展一套向公眾交代的自我監察制度，若該制度行之有效，政府的監管便可減少，市民對公民社會團體的持續捐助亦可望逐漸增加，民間組織於財政上當可更為獨立。

近年「企業管治」是熱門課題，要提升公民社會公信力及獨立性，增強民間組織的治理至為重要。大部分公民社會組織都是由獨立人士組成的委員會領導，在殖民地早 期，政府缺乏資源滿足社會服務需求，民間組織已憑藉不同的社會脈絡自行解決眾多社會問題。經濟起飛後，商界及市場影響力與日俱增，為政府帶來穩定的稅收， 公營部門日益擴大，但在政府與市場兩方面都擴張的情况下，公民社會組織不單在資源上變得需要依靠政府撥款，組織治理能力及整體社會資本亦因政府對津助服務 的監管而大大削弱。

今天很多公民社會組織的董事會成員都沒有確切擔當起機構治理的責任，反而事事要求政府提供各式各樣指引，變相將機構治理責任讓給政府。

要充分發揮公民社會力量，如何加強公民社會組織的內部治理，將是一個重要課題。

公民社會 ─ 對抗SARS《一》

效星洲大政府式抗疫？

明報
陳祖為、阮耀啟
2003-06-09

我們的媒體及民間社會都在抗疫的戰線上起了關鍵的作用，亦大大減低了政府失誤的惡果。從另一個角度看，假使新加坡政府採取的政策有所偏差，就未必有民間力量可以糾正。

自殖民地到特區政府，公眾對於公民社會應發揮什麼社會功能的問題，鮮有討論。董建華在今年的施政報告中提出「小政府、大市場」的目標，也並沒有觸及公民社會 的角色問題。在這次非典型肺炎事件中，當政府局部失靈，而市場也幫不了什麼忙的時候，公民社會的民間力量卻起了重要的作用，正正突顯公民社會的重要性。

肺炎事件發展至今，儘管很多意見都稱讚公民社會所作出的貢獻，認為應借此機會促進民間力量的發展，但當大眾討論到一些疫後重建的問題時，卻往往重蹈覆轍，忽略了公民社會可擔當的角色。

本文嘗試點出一些在大眾討論中可能出現的偏差，以作參考。

新加坡若出錯民間未必能糾正

在SARS期間，有批評指特區政府處理疫情不及新加坡政府果斷，有人或會認同新加坡社會那種政府獨大的社會制度。當然特區政府處理疫情確有失當，但施政失誤絕不能變成增加政府職權的藉口。

當我們觀察香港整體社會對SARS的反應，就會發覺香港社會較其他地方優勝之處──我們的媒體及民間社會都在抗疫的戰線上起了關鍵的作用，亦大大減低了政府失誤的惡果。從另一個角度看，假使新加坡政府採取的政策有所偏差，就未必有民間力量可以糾正。

當目前很多意見都要求特區政府於疫後作出眾多行動時，我們必須平衡政府的職權界限以及公民社會的自主性，否則我們只會變相走向新加坡式「大政府」的社會制度，對公民社會發展絕對不利。

要釋放公民社會潛在力量

政府處理疫症失當，不少評論都指出民主選舉及政制改革對於加強政府問責的作用，但很多時卻忽略公民社會的素質對整體治理的重要性。要達至有效治理，無論是以 何種選舉形式所組成的政府，亦應當受到公民社會的約制及監管。民主進程發展較佳的台灣，處理疫情能力反而不如香港，當中的分別，當然絕不能簡單地理解成民 主選舉制度的好壞，而是必須同時認識兩地公民社會的素質及其所扮演的角色。

我們認同香港政制改革的迫切性，但在推動特區政府民主化過程中，除了要加強民主選舉外，我們亦必須持續提升公民社會的素質，並確立為市民所能接受的「政府──公民社會」關係，肺炎事件正給予我們一個良好的契機去做好這方面的工作。

民間力量在SARS事件中發揮了積極作用，在讚賞民間力量之餘，我們還要檢討香港公民社會很多不足之處，設法釋放公民社會的潛在力量，從而利用豐厚的民間資源及社會自行解決問題的能力，以應付疫症後重建以至社會長遠發展的需要。

什麼是公民社會？

轉載：【ＢＢＣ中文網站】(from cyberbees.blog)

什麼是公民社會？（一）
什麼是公民社會？（二）
什麼是公民社會？（三）

如何持續推動慈善發展？

《肺炎過後 如何持續推動慈善發展？》

阮耀啟
香港大學公民社會與治理研究中心學人
紐約市立大學慈善研究中心國際學人

民間社會在整個肺炎事件中作出了積極的回應，眾多團體成立了不下十多個慈善基金，較多人談論的包括由四位女高官發起成立的護幼教育基金、工商界的關懷非典受 難基金、心連心抗炎大行動基金，以及由明報與演藝人協會推動的茁壯行動等等。香港人一般予人的印象是十分支持慈善活動，尤其每當有危難時，市民都樂意解囊，由多年前華東水災以至現時的非典型肺炎都是很好的例子，而在「太平盛世」的日子，不同的籌款活動及慈善騷更是多不勝數；香港更可能是救助海外貧窮國家 其中一個最慷慨的都市，每年都有大筆捐款經由在本港設有籌款辦事處的國際救援機構，轉送至發展中國家以應付各種服務需求。根據稅局的數字(見表一)，縱使在回歸後經濟不景的情況下，香港人用以扣減薪俸稅的捐款額不降反升，而由於大部份本地傳統的公益組織都表示它們的籌款數字在回歸後都有所下降，相信近年很多香港人都選擇將善款投放於中國以及其他發展中國家。筆者當然十分欣賞港人支援國內以及其他發展中國家的服務需要；而本文所希望探討的，是如何通過肺炎一役，正當香港人整體的凝聚力正在提高之際，推動本土慈善事業的持續發展。

以上提到香港人樂善好施，但若然我們將香港的捐款數字與其他已發 展工業國家相比，本港捐款比率其實不高。根據中央政策組於2001年委託顧問所做的研究，本港的年度捐款總額佔國民生產總值大概是0.2%，而美國及加拿 大的數據則分別為1.7%及0.5%。因為每個地區的社會情況不同，簡單地比較捐款數據其實意義不大，但是從回歸後個人捐款上升的趨勢，以及市民熱心捐助 抗炎都可以看到，本港的慈善事業，以至公民力量都應該可以繼續提升；筆者認為，特區政府若然希望推動慈善事業發展，要做的工作並不是由政府直接參與或協調 民間成立慈善基金；正如政府不應干擾市場運作一樣，公民社會的慈善活動並不應由政府主導或干預。政府的工作，是要在制度上給予一個良好的發展空間，令公益機構可以自行籌集民間資源，以回應政府服務以外各種需要。要建構一個有利慈善發展的外在環境，可從稅制、組織建設及公眾監管這三方面著手。

要令更多個人、家庭及企業成立慈善基金會，一個有效的方法是在稅務政策下功夫。特區政府要解決財赤而需要加稅，但其實一個有助慈善發展的方法，就是一方面大幅提高只影響高收入人士的累進稅率及標準稅率，而另一方面則給予非常優厚的慈善稅務優惠，以吸引更多個人及家庭成立基金會，又或作出大額的捐獻，支持不同 服務機構發展。或許有人會批評此做法只會令政府的稅收減少，而一些個人或企業則可因應個別的喜好，將原本是稅收的社會資源投放於並非最合乎社會需要的機構或項目。誠然，目前大多數私人及企業基金會的運作並不透明，若然有基金會只依照個人喜好而非社會需要而作出撥款，公眾亦無從監察。要有效解決這個問題，我們可以從慈善機構的組織定義及建設著手。在一些其他國家，法例上會將慈善機構分成「私人公益」及「公共公益」兩大類，私人公益機構所享有的稅務優惠較低，而需要向公眾披露資料的要求則較高；另一方面，如直接捐款給公共公益組織(包括一般辦學團體、教會、社福機構等)，捐款則可享有更高的稅務優惠。

除此之外，公共公益組織亦可以以不同集體籌募機制的形式出現。目前世界各地主要發展出兩種社區慈善系統，包括「聯盟籌募」及「社區基金會」。聯盟籌募的形式 就如公益金一樣，由一所機構替眾多慈善機構籌款，再通過某種撥款機制將善款分配。社區基金會則以截然不同的模式運作，它以類似互惠基金的形式出現，幫助同 一個地區內為數眾多的個人、家庭及團體成立不同類型的慈善基金，基金可以是支持個別機構或服務界別，又或是由捐款人每年決定款項用途，再由基金會負責執 行；就如互惠基金令到很多「散戶」可以參與集體投資活動一樣，社區基金會則可幫助一些原本家財不足以成立私人基金會的市民開設屬於自己的慈善基金戶口，間 接令整體捐款提高；而由於社區基金會更會提供撥款、服務需求研究及其他捐款人服務，善款的運用可變得更具社會效益。外國的經驗發現像社區基金會這類機制對 增加善款有實質的作用，就如美國矽谷在資訊科技熱潮時，矽谷社區基金會就在短短數年間，從主要是個人的捐款者身上籌得超過 50 億美元的慈善資產，當中並不包括個別「超級富豪」成立的私人基金；這些善款在科技熱爆破後仍然留存作慈善用途，而相對於本港，雖然亦曾經出現科網熱潮而生 產了一批科技新貴，但因為香港沒有如社區基金會的機制，並未能在經濟環境好時替高收入人士以非常簡便的方法開設慈善基金戶口，所以便錯失了累積慈善資產的良機。

提高了稅務誘因，以及建設適時的公益組織之後，最後一步就是要提高公眾對慈善機構的信任度。要達到這點，則要大大提高目前慈善機構 的透明度及問責性。現時一般機構將問責看成向相關政府部門提交各式各樣的報告，有關資料卻不會對外公佈，至今一般市民對慈善活動的運作毫不理解。由稅務局編制的慈善機構名單只有數千間機構的名字，連最基本的服務簡介、管理狀況及聯絡資料都欠奉。當然政府對公民社會機構過度監管是不適當的，正因如此，由民間主導進行自我監管是最佳的出路，而適當地讓市民於捐款後參與跟進善款的使用，更是令他們繼續作出捐獻的最佳方法。譬如說，現時香港有眾多有關非典型肺炎的 基金，與其叫政府去協調善款的使用，倒不如找一個中立的研究機構，定期向所有基金收集善款使用資料及最新的服務需求，再將結果公佈給全港市民，那麼一方面 市民可以監察善款的使用情況，另一方面又可以讓市民有更多機會繼續捐款予善款不足的地方；而最重要的，是能夠加強市民對慈善事業的整體認識及信任，長遠養 成捐助公益的習慣。

以上的討論於稅例、機構建設及公眾監察三方面，作出了概括及方向性的探究；政府要推動慈善事業必須策略得宜，而民間亦 要作出適當的配合。最後順帶一提，美國於911後共籌得超過20億美元的善款，但其他非911的慈善活動則受到重大影響；看來在肺炎侵襲後的香港都會出現 類似情況，其他公益活動均會受嚴重影響。美國總統布殊就曾於2001年的感恩節民告中，呼籲美國國民在捐助911受害人之餘，亦要繼續支持其他公益機構； 現時香港公益團體情況也是一樣，要協助它們渡過目前的困境，市民對一般公益組織的持續捐助就更為重要！

《表一》

港元百萬	1996/7	1997/8	1998/9	1999/0	2000/1
年度個人捐獻	1,387	1,661	1,665	1,847	2,081

資料來源：稅務局各年年報(向稅局提出申請扣稅的捐款數額)

凝聚公民社會齊心抗炎

凝聚公民社會齊心抗炎

信報財經新聞
阮耀啟、張超雄
2003-05-03

　　回看前年「九一一」恐怖襲擊發生後， 當地的民間社會作出了迅速的反應，於事發當日下午，即世貿中心被撞擊後數小時，紐約社區基金會（New York Community Trust）與紐約公益金（United Way of New York）共同成立了「九一一」基金；該基金快速開展工作，與數百間非牟利機構以及政府機關合作了解社區的即時需要，作出協助及支援。最後九一一基金共籌得五億美元的捐款，而參與其行動的包括超過二百萬人，三萬間非牟利機構及其他慈善基金會，以及三萬間企業及其僱員。整個過程當中，我們可以看到紐約社區基 金會透過強而有力的民間領導力量，將公民社會的力量凝聚起來，成功幫助紐約市市民對抗前所未見的災難。

民間組織資源有限

　 　非典型肺炎事件發生至今，很多批評都說政府的領導能力不足，我們對此姑且不作評論；本文希望審視香港的公民社會對肺炎事件作出的反應。一方面，我們需要肯定眾多的非牟利及社福機構都在肺炎爆發後，開展了各種實質的工作——在停學期間有不下十數間社會福利機構，提供了為青少年而設的功課查詢及其他熱線服務；眾多的團體向醫護人員給予精神上以至物資上的支援，淘大居民在隔離期間得到包括企業界的鼓勵，有團體為清潔工人缺乏防炎保護用具而出力，甚至有市民自發設立網站公布疫廈名單等等。種種例子都可看到，公民社會的力量正在發揮積極作用。但另一方面，整體上我們看到的，是眾多自發力量各自作出之反應；肺炎事件發生超過一個月後，我們都未能看到公民社會的力量能透過強而有力的社會領導凝聚起來，並未能形成一股強大的社會力量去跟非典型肺炎打一場持久戰。

　 　在過去一星期，我們很高興看到一些社會力量開始凝聚起來，並成立基金對抗肺炎，而眾多媒體及演藝界亦合力推動抗炎。我們期盼這些發展可以加速凝聚公民社會的力量，在這人心虛怯的時期為受影響人士提供協助，並為每一位市民打一支強心針。長遠而言，公民社會須建立適時的機制加強其領導能力。在外國，由於有一個累進性很高、而且極鼓勵企業及私人捐獻的稅制，民間社會能夠從經濟發展中，得到相當的資源和回饋，加上有民主制度的扶持，公民社會的力量和發展都較我們成熟。

　　其實紐約民間社會回應「九一一」事件的經驗，極值得我們借鏡。香港民間社會回應疫病的力量較慢和較弱，是因為真正屬於民間組織的資源不多。目前提供社會福利服務的二百多間機構，其中較有規模的非政府組織，大多數都極依賴政府的財政資助；就算一些有能力獨立籌款的第三部門組織，在政府大幅削減資助下也自身難保。而公益金的絕大部分資源，只為公益金會員機構提供運作經費，而且其籌款能力也因經濟低迷而大打折扣；至於其餘兩個最有範模的籌款組織樂施會和世界宣明會，它們的資源則絕大部分都用於香港以外的地方，包括中國大陸及第三世界國家。

成立社區基金

　 　香港民間組織缺乏資源，唯有依靠政府或極受政府影響的基金（例如馬會和獎券基金），去回應社會上不斷變化的需求。可是政府對於非典型肺炎疫症反應遲鈍， 民間組織也就沒有足夠發動全民抗炎的資源。所以除了在短期內進行一些抗炎工作外，要發揮公民社會力量，去應付社會危機，中長期的目標，應改革稅制，加強企業和私人的回饋，並考慮成立「香港社區基金會」，為社會各方力量提供一個合作平台，集結資源以應付社會各種挑戰。今天的威脅是非典型肺炎，日後可能需要面對一些更難解決的問題。

　　經過這次肺炎事件後，香港不同的行業及界別都需重新反思其運作模式及應變機制，公民社會亦不例外。如香港的公民社會能在這次事件後加強其凝聚力，並建構一個如社區基金會般具有發揮社會領導力的機構，整體而言，香港當可變得具有更強的抗逆能力。