如何持續推動慈善發展？

《肺炎過後 如何持續推動慈善發展？》

阮耀啟
香港大學公民社會與治理研究中心學人
紐約市立大學慈善研究中心國際學人

民間社會在整個肺炎事件中作出了積極的回應，眾多團體成立了不下十多個慈善基金，較多人談論的包括由四位女高官發起成立的護幼教育基金、工商界的關懷非典受 難基金、心連心抗炎大行動基金，以及由明報與演藝人協會推動的茁壯行動等等。香港人一般予人的印象是十分支持慈善活動，尤其每當有危難時，市民都樂意解囊，由多年前華東水災以至現時的非典型肺炎都是很好的例子，而在「太平盛世」的日子，不同的籌款活動及慈善騷更是多不勝數；香港更可能是救助海外貧窮國家 其中一個最慷慨的都市，每年都有大筆捐款經由在本港設有籌款辦事處的國際救援機構，轉送至發展中國家以應付各種服務需求。根據稅局的數字(見表一)，縱使在回歸後經濟不景的情況下，香港人用以扣減薪俸稅的捐款額不降反升，而由於大部份本地傳統的公益組織都表示它們的籌款數字在回歸後都有所下降，相信近年很多香港人都選擇將善款投放於中國以及其他發展中國家。筆者當然十分欣賞港人支援國內以及其他發展中國家的服務需要；而本文所希望探討的，是如何通過肺炎一役，正當香港人整體的凝聚力正在提高之際，推動本土慈善事業的持續發展。

以上提到香港人樂善好施，但若然我們將香港的捐款數字與其他已發 展工業國家相比，本港捐款比率其實不高。根據中央政策組於2001年委託顧問所做的研究，本港的年度捐款總額佔國民生產總值大概是0.2%，而美國及加拿 大的數據則分別為1.7%及0.5%。因為每個地區的社會情況不同，簡單地比較捐款數據其實意義不大，但是從回歸後個人捐款上升的趨勢，以及市民熱心捐助 抗炎都可以看到，本港的慈善事業，以至公民力量都應該可以繼續提升；筆者認為，特區政府若然希望推動慈善事業發展，要做的工作並不是由政府直接參與或協調 民間成立慈善基金；正如政府不應干擾市場運作一樣，公民社會的慈善活動並不應由政府主導或干預。政府的工作，是要在制度上給予一個良好的發展空間，令公益機構可以自行籌集民間資源，以回應政府服務以外各種需要。要建構一個有利慈善發展的外在環境，可從稅制、組織建設及公眾監管這三方面著手。

要令更多個人、家庭及企業成立慈善基金會，一個有效的方法是在稅務政策下功夫。特區政府要解決財赤而需要加稅，但其實一個有助慈善發展的方法，就是一方面大幅提高只影響高收入人士的累進稅率及標準稅率，而另一方面則給予非常優厚的慈善稅務優惠，以吸引更多個人及家庭成立基金會，又或作出大額的捐獻，支持不同 服務機構發展。或許有人會批評此做法只會令政府的稅收減少，而一些個人或企業則可因應個別的喜好，將原本是稅收的社會資源投放於並非最合乎社會需要的機構或項目。誠然，目前大多數私人及企業基金會的運作並不透明，若然有基金會只依照個人喜好而非社會需要而作出撥款，公眾亦無從監察。要有效解決這個問題，我們可以從慈善機構的組織定義及建設著手。在一些其他國家，法例上會將慈善機構分成「私人公益」及「公共公益」兩大類，私人公益機構所享有的稅務優惠較低，而需要向公眾披露資料的要求則較高；另一方面，如直接捐款給公共公益組織(包括一般辦學團體、教會、社福機構等)，捐款則可享有更高的稅務優惠。

除此之外，公共公益組織亦可以以不同集體籌募機制的形式出現。目前世界各地主要發展出兩種社區慈善系統，包括「聯盟籌募」及「社區基金會」。聯盟籌募的形式 就如公益金一樣，由一所機構替眾多慈善機構籌款，再通過某種撥款機制將善款分配。社區基金會則以截然不同的模式運作，它以類似互惠基金的形式出現，幫助同 一個地區內為數眾多的個人、家庭及團體成立不同類型的慈善基金，基金可以是支持個別機構或服務界別，又或是由捐款人每年決定款項用途，再由基金會負責執 行；就如互惠基金令到很多「散戶」可以參與集體投資活動一樣，社區基金會則可幫助一些原本家財不足以成立私人基金會的市民開設屬於自己的慈善基金戶口，間 接令整體捐款提高；而由於社區基金會更會提供撥款、服務需求研究及其他捐款人服務，善款的運用可變得更具社會效益。外國的經驗發現像社區基金會這類機制對 增加善款有實質的作用，就如美國矽谷在資訊科技熱潮時，矽谷社區基金會就在短短數年間，從主要是個人的捐款者身上籌得超過 50 億美元的慈善資產，當中並不包括個別「超級富豪」成立的私人基金；這些善款在科技熱爆破後仍然留存作慈善用途，而相對於本港，雖然亦曾經出現科網熱潮而生 產了一批科技新貴，但因為香港沒有如社區基金會的機制，並未能在經濟環境好時替高收入人士以非常簡便的方法開設慈善基金戶口，所以便錯失了累積慈善資產的良機。

提高了稅務誘因，以及建設適時的公益組織之後，最後一步就是要提高公眾對慈善機構的信任度。要達到這點，則要大大提高目前慈善機構 的透明度及問責性。現時一般機構將問責看成向相關政府部門提交各式各樣的報告，有關資料卻不會對外公佈，至今一般市民對慈善活動的運作毫不理解。由稅務局編制的慈善機構名單只有數千間機構的名字，連最基本的服務簡介、管理狀況及聯絡資料都欠奉。當然政府對公民社會機構過度監管是不適當的，正因如此，由民間主導進行自我監管是最佳的出路，而適當地讓市民於捐款後參與跟進善款的使用，更是令他們繼續作出捐獻的最佳方法。譬如說，現時香港有眾多有關非典型肺炎的 基金，與其叫政府去協調善款的使用，倒不如找一個中立的研究機構，定期向所有基金收集善款使用資料及最新的服務需求，再將結果公佈給全港市民，那麼一方面 市民可以監察善款的使用情況，另一方面又可以讓市民有更多機會繼續捐款予善款不足的地方；而最重要的，是能夠加強市民對慈善事業的整體認識及信任，長遠養 成捐助公益的習慣。

以上的討論於稅例、機構建設及公眾監察三方面，作出了概括及方向性的探究；政府要推動慈善事業必須策略得宜，而民間亦 要作出適當的配合。最後順帶一提，美國於911後共籌得超過20億美元的善款，但其他非911的慈善活動則受到重大影響；看來在肺炎侵襲後的香港都會出現 類似情況，其他公益活動均會受嚴重影響。美國總統布殊就曾於2001年的感恩節民告中，呼籲美國國民在捐助911受害人之餘，亦要繼續支持其他公益機構； 現時香港公益團體情況也是一樣，要協助它們渡過目前的困境，市民對一般公益組織的持續捐助就更為重要！

《表一》

港元百萬	1996/7	1997/8	1998/9	1999/0	2000/1
年度個人捐獻	1,387	1,661	1,665	1,847	2,081

資料來源：稅務局各年年報(向稅局提出申請扣稅的捐款數額)