政府管治與公民社會

政府管治與公民社會﹕
合作與矛盾
星期日明報 林煥光

【明報專訊】前言﹕

田二少化身清潔工「親身體驗」在職貧窮，日前他在報紙撰文，「執金」籠屋之後，他從企業角度分析了現今清潔行業配備落後效益低，也從切身苦更深切體味到基層的灰暗，想到細微處，更籲請生意人不要拒收毫子，因為窮人生活毫子下下都要計住。

編者聽過有人這樣評價﹕看大富翁「真人騷」讀他表白，好黑色幽默，心情複雜，酸。民怨日深大家都看得見﹕「市場主導」是貧富愈走兩極——

買樓只有豪宅沒有中間價，直資制度將窮子弟趕出傳統名校；但政府只會不斷重複「做大經濟個餅」窮人就分到更多的謊言。

財爺行將宣布他的新一份財政預算案，他是否又會只一味派糖? 今期我們刊出退休公務員林煥光一次出席研究香港問題公開講座發表的講稿，

他在公務員體系逾二十年，認為香港回歸後進入政治型社會，政府需要適時轉變管治作風，包括與公民社會合作。

* * *

政府的主要職能

首先，我需要交代現代政府的職能。政府有「大」「小」之分，主要在於對經濟活動及公民生活之干預。

香港殖民地時代政府定義自己好「小」，中國政府則定義自己好「大」。但無論「大」「小」，一些基本的職能還是普世的﹕保障公民及領土安全，保障公民權利，創造及分配資源，提供及管理公共利益，籌劃及應付未來。此外，現代文明社會的一些管治準則也應該是普世的﹕管治權力必要受有效制約；管治者及管治集團必要定期獲公民重新授權；管治者及管治集團的更替要以公開、公平及和平方式進行。不同的管治制度雖然有不同的準則，但權力一定要制約，我做了30年政府有好深感受。我們的官員已經是極少弄權和貪污，但沒有制約的話，一樣可以好腐敗。

現實的管治環境

現實的管治環境是怎樣的呢？我所指的不單是香港，而是全世界的環境。自18世紀開始試驗過各種理想﹕資本主義、社會主義、無政府主義等各式各樣的主義後，大部分民眾都覺不應再空泛的講理念。而且公民變得愈來愈醒覺。受多年的免費教育、新聞自由及互聯網等因素影響，全世界的政府都面對威信下降的問題。更弔詭的是，愈有歷史的民主國家民眾對政府和政黨信任愈減。加上政府普遍管治能量跟不上科技發展，特別是互聯網的出現，要欺騙民眾的難度增加了。

另一方面，受市場經濟急劇全球化的影響，不少發達國家／地區都面對熾熱的成本競爭壓力，尤以香港為甚。香港是全世界大城市中最早沒有藍領工作，之後是低級白領工作，現在中級白領的工作亦逐漸消失。後果就是，管治難題遠比答案多，如長期失業、貧富差距、人口老化、市場失衡、資源緊絀、環境惡化等等。

民眾重視施政實效高於施政理念，就連北京政府也感受到壓力，所以你會看到溫家寶總理經常要出來抱小孩。另外，政治和政策爭議傾向直接訴諸群眾，這也不是民主社會獨有的，內地的「上訪」、「釘子戶」等抗爭也正在發生。這是由於群眾愈來愈不信任和依賴政府保護他們的利益。因此政府的政策制訂，也日益受制於利益集團和壓力組織，政策目標及日程也傾向短視。

行政「主導」？

特區政府雖然很多時候說行政主導，但現實上是主導不了。因為基本法訂定了三權分立，分享治權的基本架構。而且傳媒和公民社會多元和活躍，民眾重視維權、視捍衛個人自由和私人權利為天職。

在管治的實際運作層面，行政長官權力受到高度制約，要順利推行政策首先要得到一小撮的「政治持份者」支持。在這裏我要先解說什麼是「政治持份者」。他們的人數很少，大概只有百多人。前台的包括行政會議成員、立法會議員、主要的區議會主席、政黨的領導、一些站在前台的商家和政治人物。另一部分在後台，大多數與中央有密切關係﹕包括人大／政協委員、幕後的大商人、傳媒大老闆和各種隱形持份者。

特區憲制下的行政「主導」，實則應正名為行政「游說」。「游說」不是指講道理，而是講利益﹕就政治利益取捨、妥協。立法會就是政治利益的交易所。權力來源愈獨立於政府者愈是「只取不捨」。為什麼游說民選議員高度困難？因為他們的權力不來自政府，而是選民。為什麼游說人大／政協委員也不容易？因為他們是北京委任的，沒有必要聽特區政府的話。行政長官其實在憲制下權力不可謂小，但為什麼主導不了？就是因為當憲政上的權力要落實時，既不能使用武力，又不能指揮權力並不來於特區政府的人。在開放社會行使憲制上的權力，不是一紙公文就可以的，行政長官需要運用高度的政治技巧。

如何善用管治權？

要有效地運用行政權力，行政長官要三管齊下、缺一不可。首先是構建政治威望高地。第二，是打穩公眾民望平台。為什麼民望不是第一？因為香港的實際情是直接的政治影響力集中在少於二百人的「政治持分者」，不過民望仍有其幫助。第三，是積極善用獨有優勢。

政治威望不是指在民眾心目中的政治威望，而是在「政治持份者」眼中的政治威望。持份者愈少，愈難建立政治威望。這威望是與行政機關的游說能量成正比，是施政的關鍵因素，也是最難掌握。影響政治威望的因素是什麼？行政長官個人的政治能量極為重要，所謂政治能量是個很複雜的概念。通俗一點地說，就是人家覺得你「武功高強」、好能幹，因此不敢隨意反對或傷害你。其中最重要的成分就是決策的素質。行政機關千萬不能做的事就是作出草率的決策，然後又隨便收回或更改，令「政治持份者」失去了尊重和信心。

最後，這個「做手關目」表演能力也是挺重要的。很多時候，「政治持份者」不知你在盤算什麼，也不知你的後是什麼。他們只能透過傳媒知你說過了什麼，靠日積月累的經驗估計你的策略。一個有優良表演能力的行政長官可以透過有技巧的政治演藝，表達出能進能退，敢作有為的風範，以政風服人。

民望也是構成政治能量的重要成分，行政長官的支持者和對手都要評估民眾是否支持他。不過，民眾很難應付，因為他們大多數時候都不太留意政事。所以，他們對行政長官的觀感大多數只是憑印象，只能大體上認定他是否個好人，和能否值得信任。民望的上落其實很平常，但如果民望下跌之後，很久也爬不起來，即反映民眾對他的態度已出現質變，那他就要算一算他的政治桌下還有多少本錢。

影響民望的因素有很多，很多時候是民眾的切身議題，如房屋、醫療、教育等，或是民眾（自以為）認識的其他議題。此外，就是民眾眼中政府的成就或失誤頻密程度，尤以後者為甚。

行政長官還有其獨有優勢﹕他有提出和收回議程和議案的權力；指揮龐大的行政機關的權力；以及傳媒全程注視的影響力。假如能夠善用這三項權力，再配合上述的政治能量，行政主導也不是全無可為的。

特區施政的困局﹕行政≠政治

港英時代行之已久的是行政型政府。行政型政府的特徵是行政架構能夠以效率和廉政就可以較好地應付日常運作，AO是行政型政府施政的骨幹，他們縱使在不同大學畢業，但大體上是同一種文化背景系統出身，效忠同一制度和價值觀。「遊戲規則」是愈少變愈好，即使變也是緩變。但97來臨，《基本法》實施了，通過各層次的選舉，政府無可避免地要轉向政治型政府。政治型政府的最大特色是政治領導層主導，「政治持份者」在台前幕後參與管治更深，他們的成分也更多元化。他們效忠不同利益，「遊戲規則」隨「政治持份者」利益頻繁變動。目前特區政府的困局，其中一個重要的因素，就是特區政府仍以行政型政府的班底及思維模式，去應付急速政治化了的施政環境，不單格格不入，而且予民眾以無力控制局面的負面感覺。

有效組成多元公民社會的背景

組織公民社會參政有很多好處，陳祖為教授剛才說了很多。我認為還有多一樣好處，就是政府把小圈子擴大了，多一點公民持分者參與，便可以減低那一小撮特權持分者的殺傷力。所以，站在廣義的公眾利益角度也值得培植公民社會。他們的志願及自治本質亦可淡部分既得利益者的影響力。當然，利益集團亦會嘗試滲透各種各樣的公民組織，甚至是自己建立所謂的公民社會組織來維護他們的影響力，但始終總比把政治放於一小撮人手上好。但組成有能量的公民社會也要有一定的經濟基礎，如果社會一窮二白是弄不成的，因為沒有足夠受教育的人，沒有足夠有閒暇的人。還有一樣很重要的是要有一定數量「關心的民眾」（attentive public），即一些關心政治的人。大體上在成熟的公民社會一般有20%至30%左右。如果看上次備受打壓及杯葛的5‧16補選仍有17%的投票率，香港的attentive public數量肯定高於20%，而且是正在上升。所以香港應該已有充分的條件引導公民社會參與施政。

特區公民社會發展的進程

說一說我做AO的經歷。在1980年代初期推行地區行政民主化時，當時的政務專員都負有催生公民社會的政治任務。所以現在18區都有文藝協會、體育協會、賢毅社、地區商會等公民組織，甚至互助委員會及業主立案法團，當時都被認為是公民社會組織。當時政府的願景是建立一系列非政治本質的組織，與政府建制維持緊密關係，在政治有需要時，可以發動起來支持政府的立場。這是當時地區政務專員的政治任務。但1980年代是一個動盪年代，除了中英談判，也有1989年六四事件。其後十年間，50萬精英港人家庭外移。絕少其他地區在和平時期有類似香港1980-90年代的大移民潮經歷，當時公民社會發展受到窒礙，停滯不前。直到03年及之後，由於特區政府施政連番失誤才再激發起新一代的公民社會重新上路！

公民社會的前景

我對於公民社會前景的看法很簡單，喜歡與不喜歡也好，資助與不資助也好，打壓與不打壓也好，政治型社會必然催生公民社會，政府是面對沒有選擇的選擇。政府一是完全不理會公民社會的發展，另一選擇就是爭取公民社會，參與政事，減輕施政阻力。因此，政府要思考的是如何拓展公民社會議政和參政空間，而不是應否去做的問題。最後，我引述行政長官（曾講過）的說話，他競選連任時在《南華早報》發表的一篇文章﹕My Pledge to Connect with the People（SCMP 14 Feb 2007）內，他說﹕「我將與香港市民制訂伙伴計劃，以後的政策（催生）將由下而上，我們的官員（只）作為利益協調者。」我想他自己也記不起曾經說過這番話了。

編輯 梁詠璋