農村改革

農村改革釀空心化
2008年12月19日

【明報專訊】在中國30年變革的巨幕中，農村上演了一場交織覑輝煌與沉重的多部曲，分田、進城、失地、維權；而10份中共中央「一號文件」(每年第一個文件) 都是涉及「三農」(農村、農業、農民)問題。大量農民湧入城鎮，但城鄉融合卻寸步難行，鄉村「空心化」衍生大量民生問題。

全球9％耕地

養活20％人口

「農民真苦，農村真窮，農業真危險。」8年前，時任湖北省某鄉黨委書記的李昌平致信總理朱鎔基，以此13字概括中國鄉村狀，改善「三農」問題由此逐漸成為舉國共識。

在顯示農村發展的眾多統計結果中，「以世界7％的耕地養活22％的人口」一句在內地家喻戶曉。農業部農村經濟研究中心主任宋洪遠在接受專訪時指出，實際資料應該是，用9％左右的耕地養活世界20％的人口。「農村貧困人口由2.5億減至1479萬左右，全國農村已進入由溫飽不足發展到總體小康，並向全面小康邁進的階段」。但問題是，城鄉居民收入差距持續擴大，到2007年農村人均可支配收入還不到城鎮居民的1/3。農業部研究機構在一份報告中稱：「中國目前的貧困標準定得較低，如果按國際標準，農村貧困人口的數量將非常龐大。」這也印證了安徽小崗村流行的一句民謠：「一年跨過溫飽線，幾十年沒過富裕坎。」

只顧分田到戶 忽略管理

1982年至1986年，中央曾連續5年以「一號文件」發布農村改革政策，但主要是肯定並穩固分田到戶制度，在社會管理、村民自治等政治層面的改革逐漸滯後。這為後來官方及資本勢力操縱土地，群體事件難以平息埋下了伏筆，也大大損減中共基層執政能力。

宋洪遠指出，改革廢除了人民公社，在縣以下建立鄉鎮政府，實行行政管理，在鄉鎮以下設立村民委員會，實行村民自治。經過20多年的運行，「鄉政村治」結構存在的政府與村民自治組織之間權利與責任不清、財權與事權不相匹配問題，導致鄉村債務增加，農民需要的公共服務嚴重不足。

參與起草近5年「一號文件」的宋洪遠指出，重建政府與農民的關係已成為下一步農村改革的重要任務。但需要強調的是，中國不同區域的農村狀態不盡相同，在廣東、浙江等發達地區，鄉村直接選舉較為普遍；而在河南、甘肅等中西部省份，農民對「自治」一詞還很陌生。強制徵地、司法腐敗往往會引起大規模群體事件。

今年10月舉行的中共十七屆三中全會通過《關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》，強調要「尊重農民意願」，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

土地永包可保農民權益

在土地歸屬上，官方在話語層面仍然摒棄私有制，但已有高層智囊提出了「保持現有土地承包關係永久不變」的建議，反對者也只是稱「沒有什麼東西是永久的」。宋洪遠透露，土地永包制未嘗沒有實施的可能，對土地承包經營權的物權保護，可使農民充分享有土地權益。

「生產發展，生活寬裕，鄉風文明，村容整潔，管理民主。」這20字，是這名官方學者對中國未來農村描繪的藍圖。

明報特約記者 鍾健

農村公共發展 不進反退
2008年12月19日

【明報專訊】「城鄉之間最大的差距表現在農村公共產品的供給上」。雖然在過去的幾年裏，政府連續出台廢止農業稅、免除農村義務教育階段的學雜費、擴大農民參加醫療保險覆蓋面等重大惠農措施，然而在統籌城鄉公共資源的分配上，在國民待遇的享受上，城鄉戶籍的區別對待依然很明顯。

孔祥智教授指出，改革開放以來，除了東部發達地區的少數農村外，大部分村落的公共水平供給處於停滯狀態，有的領域甚至倒退。比如，在70年代曾經一度普及的農村合作醫療，到了1998年覆蓋率僅存6.75％。據2003年的一項調查，79.1％的農村人口沒有任何醫療保障。從教育水平看，2001年農村小學師生比為1比23，而城市為1比19。從居民社會保障水平看，目前社會保障體系主要限於城鎮，還沒有延伸到農村。

城鄉差距礙社會穩定

「城鄉差距過大，必然導致社會的不穩定，並嚴重影響經濟發展的效率。」因此，中共十七屆三中全會覑重致力於破解「三農」難題。在孔祥智看來，在全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，提出了 2020年中國農村改革和發展的基本目標，其中「城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立」，「城鄉基本公共服務均等化明顯推進，農村文化進一步繁榮，農民基本文化權益得到更好落實，農村人人享有接受良好教育的機會，農村基本生活保障、基本醫療衛生制度更加健全，農村社會管理體系進一步完善」，正是力圖在 2020年實現全面小康建設目標時，使城鄉差距能夠明顯縮小，「三農」問題能夠得到緩解。

土地流轉須防土地流走
2008年12月19日

【明報專訊】今年10月，中共總書記胡錦濤在視察中國農村改革發源地——安徽省鳳陽縣小崗村時強調，農村現有土地承包關係將保持穩定並長久不變，同時賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權；要根據農民意願，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。

明確農民擁有承包土地

10 多天後召開的中共十七大三中全會以決議形式將此上升為全黨意志，被外界解讀為中共又一土地新政。北京知名學者、社科院農村問題專家于建嶸稱，決議昭示出中共土地政策兩大走向，一是土地確權，即明確農民對承包土地所擁有的權利；二是土地流轉，其中又以確權為新政之「新」。

于建嶸表示，「確權」貫穿中國30年來的土地政策變革。是1978年後推行的家庭聯產承包責任制，最大意義在於確認了農民的土地經營自主權，從而極大釋放了中國農村壓抑已久的生產力。

在改革開放30年之際，確權又成為中國農村亟待解決的問題。「如果說十七屆三中全會有土地新政推出，那麼它的新就在於強調土地確權，當前中央土地政策的重心還是在這一塊。」于建嶸說，現在農村徵地中貪污受賄、黑箱操作屢見不鮮，其中重要原因在於不法官員常常以「土地不是你的而是村裏的」或者所謂「少數服從多數」原則將土地低價拿走高價賣出。現在中央明示農村土地承包長久不變，一旦權利入戶到人，非法徵地將變得困難，有利於維護農民利益。

警惕地方政府借機非法徵地

談及土地流轉，于建嶸指出，由於今時土地承載太多利益鏈條，因此必須警惕將土地流轉變為土地流走的各種伎倆。當前尤需警惕以下幾種趨勢：一種是所謂「以土地換股份」的合股經營。鼓吹這種形式的企業主通常會允諾給農民各種好處，但一旦股票貶值公司破產，農民土地就有去無回，即便公司獲利，但股份公司中大股東決定經營權，農民年底能否分紅仍是未知數。另一種是部分地方政府打覑招商引資的旗號「以租帶徵」，借土地轉租之名行非法徵地之實，最終農民手中的土地會流走。

同時，三中全會後官媒對土地流轉話題持續發酵，「在這種情下，部分地方政府已經升起用土地流轉的規模和數量來衡量政績的強烈衝動，一旦如此，官員將逼覑農民流轉土地，這種趨勢也會對農民權益造成巨大傷害。」于建嶸說。

農改成就大 城鄉差距闊
2008年12月19日

【明報專訊】1978年底，安徽小崗村18名農民冒死在「包產到戶」的契約上按下紅印，從此揭開30年中國改革的大幕。30年後，中共十七屆三中全會又再次吹響農村改革的號角。中國人民大學農業與農村發展學院副院長孔祥智總結說：「中國農改30年來，所取得的成就是巨大的，但存在的問題也同樣突出，其中最主要的就是城鄉差距在擴大。」

「30年來，農村各個方面都取得顯著變化。」據孔祥智掌握的資料，中國農民人均純收入已由134元(人民幣，下同)增加到4140元，增長逾30倍，平均每年增加138元，年均增長7.1％；2004年以來，農民人均純收入增長速度每年都超過6％，絕對值每年超過 300元，是中共主政以來最高的4年。糧食總產量在2007年達到10,300億斤，而1978年僅為6095億斤，30年間總產量增長了64％，畝產提高了88％。

農村收入僅城鎮三分之一

與此同時，城鄉差距不斷擴大亦是明顯的事實。孔祥智首先就指出了城鄉居民收入的巨大差距。1985年，城鄉居民收入比為1.86比1，此後這個比值在持續擴大，到2007年達到3.33比1。2007年，城鎮居民的人均可支配收入為 13,786元，但農村居民人均純收入僅為4140元，絕對差距達近1萬元。「這樣低的收入水平，造成農村居民的消費嚴重偏冷。據統計，目前縣及縣以下社會商品零售額僅佔全社會商品零售總額的不到1/3。」