醫療融資所為何事？

醫療融資所為何事？
《思》神學雙月刊
第 109 期 (2008 年 5 月)

【評　論】特區政府於今年三月發表《掌握健康‧掌握人生》醫療改革諮詢文件（以下簡稱《諮詢文件》），提出醫療制度改革的方向及融資方案。特區政府在奉行「大巿場‧小政府」經濟哲學的同時，仍極力將一切要負責之公共服務巿場化，甚至私營化。在這樣的邏輯下，醫療改革重點已變成醫療融資，而非如何達至全人照顧的健康衛生服務。

《諮詢文件》的邏輯問題
首先，《諮詢文件》將醫療服務的問題約化為簡單的人口老化問題，以及與個人生活方式有關的疾病（如高血壓及男性結腸癌等）。文件聲稱，兩者將導致醫療服務需求增加、輪候時間加長、病床擠迫，更預計專科門診新症輪候時間將延長三倍，而非緊急手術輪候時間則加倍（由三年增至六年）。文件亦提出：「人口老化及科技進步令醫療成本上漲，醫療開支因而迅速增長，速度會超越本港的經濟增長。」

繼而，《諮詢文件》指，要維持現有服務水平和質素，便要「增加賦稅」和「削減其他公共服務的撥款」。以此邏輯推論，要解決將面臨的問題與危機，醫療融資便順理成章地成為醫療改革不可迴避的課題；面對人口老化帶來的醫療負擔，以及隨之而來對經濟的負面作用，醫療融資不單純是醫療問題，還影響著政府和商界所強調的經濟增長。

將醫療問題簡化為人口老化和個人生活方式的問題，無疑挑起了香港近年把老人視為負累的標籤效應，對巿民輪候專科及非緊急手術所需時間愈來愈長的原因卻不置可否。針對老人的另一推論便是他們令醫療支出增加，影響公共財政及經濟增長。將人口老化扣緊醫療問題，再連繫上經濟擔子，正是《諮詢文件》的邏輯問題。要分辨醫療融資究竟是醫療改革的核心問題，還是政府順應「大巿場‧小政府」的公共財政哲學而推卸其責任的一種說辭，我們需要進一步檢視上述邏輯的前提和其臚列的數據是否事實，更重要的，是釐清現時醫療服務的問題在哪裏。

醫療融資與資源調配
首先，政府歸咎於人口老化對醫療造成沈重負擔。《諮詢文件》表示，本港人口將由2004年約680萬增至2033年約840萬，老年人口比率將由 12.5%（八分一人口）增至25%（四分一人口），公共醫療開支佔本地生產總值（GDP）比率將由2.9%增至5.5%，以2005年物價計算，總支出將由378億元增加至1,866億元，人均醫療支出將由5,600元增加至22,300元。對於這種推算，普通巿民難以反駁。然而，有學者根據2006年的醫療水平及開支，按人口增長、經濟增長及老人人口比例等因素推算至2033年；結果顯示，若政府投放本地生產總值的3.5%作醫療開支，以2006年物價計算，則可提供896億元；即使老人佔四分一人口，而老人醫療成本是人均醫療支出的四倍，要維持2006年醫療水平（即人均開支為港幣3,191元），總支出亦只需483億元，遠少於政府可提供的896億元。1

在1990 年醫院管理局成立前（以1988年為例），公共醫療總支出約56億元，佔政府開支8.7%，但至2007年度便躍升至305億元，佔政府開支15%。期間的支出增幅並不可單以醫療通脹（即醫療用品及服務成本上漲）解釋。讓我們看看醫管局的編制，2006年度醫管局便有52,922名員工，薪酬佔醫管局逾八成支出，當中首五名最高薪的行政人員共領取逾1,800萬元酬金，而差不多五千名醫生中，便有約一千五百名為高級醫生及顧問醫生職級，每年支出達40億元。2由此可見，《諮詢文件》以人口老化作為借口，誇大醫療支出，掩飾了醫療體制的實質問題。

《諮詢文件》強調，在人口老化的前提下，要維持現有的醫療水平，將來需要以加稅或削減其他公共開支來應付醫療需求。這種邏輯的前提固然值得商榷，亦令人懷疑政府根本沒有弄清問題，便以加稅及削減其他開支來推諉責任。第一，除了政府提出的財政問題外，是否也牽涉到上文提及的醫療資源調配問題？醫管局作為代理公共醫療服務的法定機構，其龐大的組織架構和架床疊屋的制度，是否有效運用資源，還是成為了問題的所在？第二，以加稅和削減其他公共服務，來威脅巿民選擇政府提供的融資方案，只會成為強迫巿民就範的假諮詢。若政府未能有效地分配資源，那又如何說服巿民參與強制性的醫療供款計劃？加稅和削減公共服務是政府近年常用作唬嚇巿民的手段，除了引起恐慌（像居港權事件中，政府不服終審庭判決而提出人大釋法及167萬來港人數的荒謬數字）以達成其管治目的外，更造成社會分化。更甚者，政府為了推卸責任，將醫療問題的矛頭指向老人和日後將成為老人的中年人士，令他們成為代罪羔羊。

醫療改革的重點：應以人為本
當《諮詢文件》極力引導巿民面對將來的所謂融資問題，並將問題歸咎於人口老化時，我們便應檢視香港在醫療方面的成就，以此作為借鏡。香港的人均壽命固然位居世界前列（2007年男性79.3歲、女性85.4歲，平均82.35歲），更值得注意的是，香港的初生嬰兒死亡率（每千名活產嬰兒1.6）仍是世界最低的，這反映了公共醫療衛生中的預防成效。完善的產前檢查，以及從嬰兒期開始接種疫苗的做法，均令香港近數十年來出生的嬰兒茁壯成長。這顯示醫療體系的核心成功因素不單止是融資。長遠來說，衛生預防較治療的支出為少。故此，從防疫注射及基層護理開始的初級照顧，到治療後的長期護理，整個過程均需要檢討，為何政府單單強調以治療為主的醫療融資？

健康人生：讓巿民掌握生命
生老病死是人生必須經歷的階段，《諮詢文件》以「掌握健康‧掌握人生」為題，正是認同健康對人生的重要性。然而，政府提出的醫療融資問題，表面上是要促進市民健康，事實上只是將擔子放在巿民身上。事實上，健康並非掌握在個人的手上，健康問題也非單靠個人儲蓄可以解決。除了《諮詢文件》常常強調的財政和經濟考量外，我們更應注意現今的經濟和社會制度是否令人健康生活。當社會一言堂只追求經濟指標的增長，巿民付出的代價不單是醫療的支出，而是社群關係、家庭和人性價值。健康的人生需要健康的社會，其中年紀老邁或長期病患的人不應該被視為社會的負累。各人照顧自己和家人的時候，也應該關顧負擔能力不足的人。老吾老以及人之老、s幼吾幼以及人之幼，似乎是老生常談，但在當今強調自我承擔、用者自付的香港社會，已是失落了的德性。要促進和體現社會共同承擔、互相守望的精神，政府實在責無旁貸。

注釋：

1. Prof. Peter P. Yuen. “Fact and Figures on Tax, Medical Savings and Insurance”. Public Policy Research Institute, Hong Kong Polytechnic University. 醫療融資改革論壇 (2008年3月17日) ，民主黨主辦。

2. 詳見《醫院管理局年報2006-2007》。