陳健民﹕在廢墟邊緣奮鬥的公民社會

陳健民﹕在廢墟邊緣奮鬥的公民社會
2008年5月26日

【明報專訊】關注中國公民社會發展的人士，一直對於奧運會為中國帶來更寬鬆開放的社會不抱奢望。過去一年，華南地區的勞工組織承受更大的壓力、一個知名的鄉村建設組織被政府取締、兩份在公民社會最有影響力的通訊被迫停刊……朋友們都寄望奧運早日過去，公民社會的春天快要到來。

汶川大地震，世人目光從西藏、巴黎、鳥巢水立方，轉到四川破落的城鎮和鄉村，海外媒體亦從緊盯中國漠視人權，轉為廣泛報道軍隊捨身救人。在溫總「多難興邦」的感慨中，我們有沒有看到公民社會可有的貢獻？

過往探討非政府組織(特別是社區組織)的研究發現，民間組織在災後的即時救援中，往往發揮重要作用。尤其是災場混亂，支援隊伍未能立即到場，當地社區組織發動的搜索和救援，有助減低傷亡人數。例如，1994年美國加州、1995年日本神戶和1993年印度馬哈拉施特拉邦大地震，社區組織便在緊急救援工作扮演關鍵角色。

此外，當一些腐敗無能的政府對災難束手無策時，社會團體透過組織網絡，動員民間自發力量代替政府的角色，更顯得重要。1999年土耳其瑪爾瑪拉地區7.4級地震，超過1.7萬人喪生。土耳其政府在災難後陷於癱瘓，受到社會責難。40個非政府組織組成「公民社會地震協調委員會」，統籌救援，為超過25萬名災民提供物資，搭建帳篷。

突如其來的災難可能只發生在短短數秒間，但接覑下來的重建卻需時逾年，耗費大量資源。如果單由政府承擔，對公共財政構成極大壓力。民間組織發動集資，有助紓緩問題。美國於911後3個月，共籌得1.5億美元捐款，其中57%是由不同基金組織籌集。這些捐款分發到慈善機構，協助重建和幫助死難者家屬。

社區組織帶動災後重建更成功

此外，民間組織貼近居民，熟悉社區情，由她們帶領災後重建，更能滿足社區需求。Bolin和Standford研究1994年美國加州6.7級大地震，指出雖然聯邦政府設立許多災後重建資助計劃，但政府訂立的申請標準太嚴，令災區大部分低下階層未能受惠。此外，政府的資助欠彈性，未能回應社區問題。例如聯邦政府的住居維修貸款，無助增加廉價房屋供應，對失去家園的新移民並無實質好處。社區關注移民居住情的組織便把握機會，將這過往受忽略的議題帶給公眾，並成功向政府其他部門申請撥款，發展廉價房地產，根治問題。

事實上，許多研究已指出，由政府主導的災後重建往往缺乏效率，由社區組織帶動的反而更成功，因為這些組織能運用當地的智慧和魄力，遠比程式化和技術化的政府災難援助具彈性，對當地情亦更敏感。

民間組織對災後重建的另一作用，是令重建得以持續。Sherraden和Fox比較5個美國社區在1993年中西部百年大洪水後的恢復情，發現在某些本身沒有組織網絡的社區中，部分居民在洪水後成立應變小組。然而，由於缺乏組織經驗，加上隨覑即時危機過去，居民的熱情轉淡，應變小組無法繼續運作，影響重建進度。相反，在本身已有組織網絡的社區中，地方組織承擔起需時經年的重建工作，令工作得以持續。

民間組織反映民意監察政府

除了救援、災後重建等，民間組織亦發揮反映民意和監察政府的政治功能。公民自發組織的網絡有助形成討論社會問題的「公共空間」，就潛在的社會問題作出警告，就如社會的警報系統般，影響政策制訂。災難後若政府反應緩慢或處理不周，社會聲音有助迫使政府改善。世界銀行總結墨西哥城1985年大地震的經驗時指出，社會參與在事件中發揮了非常重要的作用。災難後兩星期，災民「大規模動員起來，清晰表達他們要求政府作出行動的實質要求」。他們透過多次大規模遊行，令政府「感受到他們的存在，看到他們的訴求」。Sherraden和Fox關於美國社區在大洪水後恢復情的研究亦發現，當官員未有積極回應災民訴求，社區組織能代表災民向當局施壓，爭取權益。

既然民間團體在災難中能擔當那麼多角色，有論者更認為一個社區的組織網絡是否緊密，將影響該社區能否成功回應災難。Stehr提出，社區的「橫向整合度」(社區內人與人之間和人與組織之間的關係)與「縱向整合度」(社區與外界的聯繫)會決定社區的重建工作模式。Stehr認為橫向和縱向整合度都高的社區，重建通常進行得較理想，一方面社區能動員自己的力量，針對自身的需求進行重建，又能從外界取得更多重建所需的資源。如果社區縱向整合度高，但橫向整合度低，重建只好依賴社區外的機構，有時甚至被迫接納一些不切合社區需要的援助。

汶川地震民間組織無力參與救災

中國的公民社會在改革開放後才逐步建立，中間亦因一些政治風波而遭遇挫折。政府一方面認識到服務團體可形成「第三部門」，補充政府的不足，但又怕民間組織構成獨立的政治力量，威脅社會穩定。結果是大量民間組織沒法獲得法律地位，資源困乏，能力不足。這次汶川地震破壞力之大，除了政府和解放軍，民間組織根本無力參與救災。雖然如此，新成立的南都公益基金會(民間私募基金會，秘書長是徐永光，當年希望工程的創辦人)，振臂一呼，捐出1000萬元支援民間組織參與救災和災後重建，並於短時間內聯繫超過100家民間團體向公眾發放其救災的工作內容，以利公泷參與。

除了個別草根組織(如貴州鄉村善治研究中心和農家女文化發展中心)直接深入災區進行救援或心理撫慰工作，或者一些如綠色和平的環保團體在災區巡查化工廠是否受到破壞而污染環境，大量民間組織都是積極募集捐款和物資，準備參與重建中的教育、心理輔導和其他義務工作。這些團體與物資現時均留守在成都而沒法進入災區。一方面要等待政府批准，另一方面亦缺乏災區的資訊，未知如何有效將資源配對災民的需要。現時在成都的民間組織已成立了兩個救災協調中心，一個是以國際機構為主的成都512民間救援服務中心，另一個是以本土機構為主的四川聯合救災辦公室。他們均整裝待發，期待覑政府提供資訊與協調工作。

由於對國內外的民間組織認識不深，又恐他們製造事端，政府對民間組織的參與仍有遲疑。未來政府會否成立協調機制促進民間組織參與救災，將是關鍵決定，這不單影響汶川的重建，更對中國公民社會發展意義深遠。

作者是中文大學公民社會研究中心主任

伸延閱讀

Bolin, R. and Standford, L. (1998) The Northridge earthquake: Community-based approaches to unmet recovery needs. Disasters 22(1): 21-38.

Jalali, R. (2002), Civil society and the state: Turkey after the earthquake. Disasters 26(2): 120-39.

Stehr, S.D (2001) Community recovery and reconstruction following disasters. In Ali Farazmand (eds.), Handbook of Crisis and Emergency Management, 419-431.New York, Marcel Dekker.