張炳良﹕公民參與建基於互信共責

張炳良﹕公民參與建基於互信共責
2007年7月25日

【明報專訊】作者為行政會議成員、城市大學公共及社會行政系教授

儘管港人自回歸以來一直不滿特區的管治表現，但是一些國際評估卻比本土正面得多。例如﹕基於綜合多個國際調查及評估數據而得出的世界銀行「管治指標」，自 1996年起持續就政治穩定、政府能力、規管質素、法治及控貪等方面給予香港高於OECD(經濟合作發展組織)國家平均數的分數，評價很高。香港唯一落後之處，在於「發聲與負責」(voice & accountability)，但近年有所改善，由2005年的52.2分(100分為滿分)增至去年的64.9分。相信這方面的不足，與政制民主化滯後及官民互信脆弱有關。

撇開政制，其實香港從港英統治時間繼承了一個頗為完備的諮詢政治硬件——幾百個法定及諮詢組織、有程有序的公共諮詢過程，以至政策建議評估(包括對環境、人權及公眾反應影響的評估)。殖民地年代，作為對民主政制的替代品，港英實行所謂「討論式政治」 (government by discussion)；自80年代設立區議會及其後發展代議政制與立法局引入直選後，理論上區議會乃匯聚社區意見與參與的平台，而立法會及轄下各政策事務委員會更處處質詢各部門施政表現，向政府強力問責。

在體制途徑外，公眾也可訴諸媒體、非政府組織活動、示威遊行抗議等，以達嗆聲之效。03年SARS一役便看到，媒體(及民意)的威力，驅使政府加速行動，回應民情。以上一切正規及非正規的公眾參與方式與機制，不能說毫無作用，但關鍵不在於硬件，而在於軟件——亦即心態與價值。

殖民地時代搞諮詢政治，乃為了由上而下的「行政吸納」，仍是官意為本的修修補補。進入特區時代，若講求以民為本的管治，便需根本的範式轉移。可是，回歸幾年來，進展緩慢，如前特首董建華在02年連任曾承諾全面檢討及改革法定和諮詢組織，可是最後還是啟動不了質的變化，只是突出所謂「6+6」原則而已(每人最多出任6個組織成員，在每一組織任職最多6年)。而區議會的有限檢討，也未使它們走出「雞肋」的死胡同。

少些陰謀理論與零和假設

近年公民社會倡議參與和充權，而無論是國際上或本土都不乏改革的模式與創意，問題是有否意志去試行落實而已。04年政府的可持續發展委員會在時任政務司長曾蔭權的主持下，為制定第一個可持續發展策略，便曾採納頗受好評的五階段「參與」(engagement)過程——先在決策程序之初向各持份者及社會徵求點子，然後發表「徵求意見與回應」文件，跟覑才以此為基礎進行下階段的社會參與，及擬定「參與過程報告」(engagement process report)，最後才制訂政府報告書，詳列政策考慮與具體建議。

05年平等機會委員會獨立調查委員會報告建議公共組織採用《巴黎原則》宣示的核心價值，當中包括﹕自主、多元、開放、透明、溝通、負責等。同年，民間智庫新力量網絡倡議政府效法英國，制訂公共諮詢守則。至最近，智經基金研究中心委託香港大學進行的研究報告，也建議政府發展一套全面的公民參與框架──內含公共參與守則和規定所有政策建議文件均須列出有關公民參與的評估。報告書又主張政府效法英加等國，與公民社會締結合作契約。

公共(或公民社會)參與，制訂機制平台容易，但要做出成果，卻一點不易，當中涉及兩大問題﹕

1. 耗用高成本費用，要求政府及各社會持份者付出大量時間、專注力、資源與機構精力，並配合以耐性與承擔，否則無論設計如何動人，也會淪為徒具形式的吹水平台。

2. 政府官員與公民社會活躍分子，均須摒棄傳統的互相猜疑心態。以往，官僚處處視公民社會組織為壓力團體，旨在挑戰否定政府政策，故以防衛心態處理不同意見；曾特首在今年4月《香港家書》中也承認，從前官員閉門定決策，向公眾說﹕我們已為你們作了至佳選擇。如此懷疑與傲慢，應成歷史過去。

同樣，民間組織也得放棄事事不信政府的抗爭心態。現代管治，強調政府與社會及政府與企業之間和衷合作，共責共治；唯有少些彼此的陰謀理論與零和假設，才可營造多些新的參與文化，透過互動辯論去謀求解決問題的方案。

雖然公民參與備受推崇，但是它不能取代政治及政黨的作用。民選政治及政治人(包括政黨)的要務是進行議價談判，在紛雜多元的利益中尋求妥協。公民社會團體往往以單一議題的理想型組織定位，其目的在於提升社會意識及價值轉向多於尋求不同利益之間的協調(如在保衛天星皇后運動中冒起的眾多行動團體)，故公民參與應視為對代議政治的補充與豐富，而非一廂情願的替代平台。