民網建議﹕改革地方行政

李詠怡﹕建地方政府 下放權力
作者為中大政治與行政系副教授、香港民主發展網絡成員

地方政府（local government）是現代國家培訓政治人才的一個十分重要的渠道。環顧世界各地許多傑出的政治領袖，包括我國的最高領導人，都是由地區工作做起，逐漸累積從政經驗，最後成為一國元首。

政黨固然是培訓人才的重要機構，但政黨若缺乏在地方執政的途徑，便根本無從有系統地為黨員提供政治歷練的機會。很不幸地，香港政黨政治的發展，正就是面對這樣的困局。

另一方面，近年世界各地政府，均意識到要改善施政，必須改革地方行政，提高地方政府的自主性、靈活性和社區的協作。例如英國是近年大力推行地方行政改革的表 表者。反觀21世紀的香港特區政府，卻仍然高度中央集權。區議會雖提供了參與渠道，卻沒有實質行政權力，難以提供機會，訓練高質素的政治人才，亦難以吸引有能者參政。

制度改革、管治水平、人才培訓，三者息息相關。沒有良好的制度配合，便不能培養優秀政治人才，改善施政。擴大地方層面的參政機會，讓市民就地區內各項公共服務及其他公共事務，擁有發言、討論及參與決定的機會，是培養政治人才，改善施政的不二法門。

長遠來說，應建立地方政府制度。現有18個區議會可重新整合成約5個擁有行政和財政權的地方議會，並由特區政府下放權力予地方政府。這項改革應是《基本法》所容許的，因昔日的兩個市政局，均擁有獨立的財政和行政權，它們正是回歸後初期還存在的三層管治架構中的第二層。

就地方政府制度的具體模式，我們建議參考各國地方管治模式，尋找適合香港的制度。縱觀現時各地民主國家的地方行政制度，其中常見的包括議會—市長制（council-mayor system）、議會—經理制（council-manager system），以及間選市長—內閣制（indirectly elected mayor-cabinet system）。這幾種制度之外，還可有多種混合類型。篇幅所限，不能在本文詳細討論。政府應透過仔細研究和廣泛諮詢，改革香港的地方行政制度。

社區自治培訓政治人才

第二，特區政府應逐步下放行政權力，才能實踐地方自治和給予地區政治領袖真正的管治經驗。至於權力下放的範疇，首先考慮把昔日兩個市政局的行政權中適當的部分下放予地方，其中包括垃圾收集、發酒牌、環境建設、部分文娛康樂活動等。另外，亦可支持地方議會就一些施政範疇作試驗性的地方自治嘗試，從而找出最適合香港的制度安排。

第三，發展以鄰舍、社區及地區服務組織為基礎的基層民主，並建構協作模式，聯繫鄰舍組織（neighborhood-based organizations）和地方政府及議會，令社區可由下而上參與地方管治。發展基層民主，不但有助改善施政，建立社區精神和公民的歸屬感，更為培訓政治人才提供了最基本的場所。現時地區管治，有些機構並不能發揮基層民主的作用，例如地區委員會，名義上的功能是諮詢機構，性質和區議會重複﹔另外如分區撲滅罪行委員會等組織，其工作可交給區議會主理。更甚者，往往有批評指這類委員會的成員由政府委任，實質上只是政府對「聽話」者的獎賞。在新地方政府制度下，這類委員會應改變為跟地方政府協作的基層組織，成員由地區上的大廈法團、互委會、社區組織等推舉代表，從而體現由下而上的參與，達至社區自治，培訓政治人才的目的。

【本文改寫自香港民主發展網絡7月12日發表之《培育政治人才，發展政黨政治——培育政治人才建議書》】