土地政策與「新生活運動」

黎廣德﹕延續殖民者心態的「土地觀」
——與梁振英先生商榷

【明報專訊】行政會議召集人梁振英先生在上月12日發表了一篇「政綱式」演辭，闡述了他對香港未來的願景，其中有關土地開發的部分，觸及香港發展的核心問題，更與市民當前關心的樓價升、房屋供應短缺的矛盾息息相關，值得公眾討論。

梁振英點出了香港人均居住面積太少，與我們在國際上名列前茅的人均國民生產總值不相稱的矛盾，繼而帶出引導式的結論：「如果現有的土地不夠，到哪裏去尋找發展空間？填海是方式之一。到哪裏填？我們要堅決保護維港，但譬如維港西面的青洲如何？」

這段說話有一點令人摸不頭腦：根據《保護海港條例》，青洲是維港範圍之內，這是政府多年前放棄青洲填海計劃的原因。誰要鼓吹青洲填海，便不可能成為「堅決保護維港」的勇士。但更值得探討的是這結論的前提：「現有的土地不夠」的假設，究竟孰真孰假？揭開這個假設的底蘊，是剖析本港深層次矛盾的關鍵。

3年前，政府發表了一份由眾多部門和專家學者、耗時7年才合力完成的研究報告：到了2030年，本港人口比今天預計增加140萬人，「城市化地區至今約佔全港土地面積的21%，鄉郊集居則再佔2%。基於未來的空間發展模式，到2030年我們只需多開發2%的土地。大部分林地、灌木地、草地及農地將不受策略性發展建議影響，亦可留有更大空間落實擴展郊野公園的建議」。報告更詳列了如何安置新增人口、減低市區密度、安排工商業用地的具體方法，而這一切都是在維港停止填海的前提佈局下進行〔註一〕。

「土地不夠」背離事實

政府的專業部門早已徹底否定了「現有的土地不夠」的假設，身處行政會議的梁振英和早前表示「搵地艱難」的特首曾蔭權，理應知之甚詳。那麼，為何兜兜轉轉，念念不忘維港填海的「土地觀」又再出籠？

回歸前，英國殖民政府採取以維港填海為核心的土地開發策略，主要基於兩項地緣政治的考慮：一、維港兩岸才是「自己」割讓得來的土地，九龍界限街以北的「新界」地區只是防範北方來客的緩衝區；二、維港填海所得是「處女地」，任由處置，毋須陷入在新界收地時的利益轇轕。這種夾雜了「防範意識」和「信手拈來」心態的土地觀，百多年來一直主導了殖民政府的土地管治思維。

梁振英在演辭中強調：「我們要確立社會的共同願景，就要對全社會有認真、全面和客觀的認識。」這固然是無可非議的目標，但在後殖民的今天，任何人對香港土地問題的「全面和客觀的認識」，不能逃避三座「老大難」的大山。

三座大山窒礙發展

第一座大山是過時的丁屋政策，這個原意用來維繫傳統村落族群的德政，已被濫用為牟取私利、入侵鄉郊的工具。丁屋用地佔去現時約2000公頃的鄉郊集居地的相當部分，兼且隨城規會今年開始「寬大處理」，正在向綠化帶膨漲。

第二座大山是半開發、半廢棄的「棕土」地帶（brownfield sites）：佔地655公頃，獲城規會臨時許可的露天貨櫃場、危險品存放場或拖架停放場，再加上125公頃的違規貨櫃場和非法堆填區，已使新界不少地區淪落為第三世界一般的廢料場〔註二〕。持有這些地段的原居民，都是「開發至上」的信徒。

這兩座大山的共同特徵就是土地利用的效率奇低。接近3000公頃的土地，究竟創造了多少經濟價值？身為測量師的梁振英，應該比誰都心裏有數。善用這些土地，既可改善新界景觀，又可紓緩開發農地、濕地和郊野公園的壓力，與自然保育的目標相輔相成。那為何曾特首和梁先生均忽略如此顯而易見的出路？答案卻在於第三座大山。

根據公開披露的資料，五大地產商——恒基、新鴻基、新世界、信和及長實，合共持有的土地，包括計劃中、發展中及待發展的總面積，總計有1279公頃，超過政府目前持有的土地儲備320公頃的3倍有多〔註三〕。如按「有土便有財」的說法，用「富可敵港」來形容大地產商的現，恐怕只有低估而並無誇大。

眾多地產商多年囤積得來的「圈地」，便是第三座大山，包括南生圍、下白泥、深涌、塱原和大浪西灣等遍佈新界的農地和魚塘。若果政府意發展棕土地帶，不少原居民會倒履歡迎，但地產商持有而尚未被破壞成棕土的圈地，開發價值將會直線下降。反之，若果政府為了遷就地產商圈地的範圍而發展新市鎮（例如在粉嶺北新發展區建議採用公私合營模式，開發地產商已收購但未被破壞的高質農地），目前效率低劣的用地方式，便永遠沒有理順的一天。政府貪圖政治方便、怯於原居民利益和地產商特權，結果是新界規劃停滯不前，公眾利益成為犧牲品。

「重南輕北」代價沉重

誠然，殖民時代的地緣政治已經去如黃鶴，但這三座大山的挑戰，是否令梁先生有意繼承殖民者「信手拈來」的心態，延續昔日的土地觀——維港填海還是最乾手淨腳的出路？

可惜，這種土地觀不但危害維港的未來，更已造成「重南輕北」的地區失衡：維港兩岸市區超越發展極限，交通擠塞成為空氣染每愈下的罪禍首；新界北卻欠缺發展就業的機會，令低收入階層難以向上流動。誰忽略了這項「南北差距」，就難以聲稱「全面和客觀的認識」貧窮問題。

更甚者，這種土地開發的思維與正在冒升的新價值，矛盾日趨激烈。早前有80後青年搬入馬屎埔村進行有機耕種，開展「新生活運動」，繼而發起反對開發南生圍濕地的運動。較早前，除了「我愛維港日」的參與人數按年遞增外，千人「誓保菜園村」的聲勢不減。若果執政者漠視這種價值衝突，只把新界土地視為經濟開發的原材料，將人文價值的空間榨得一乾二淨，又豈能稱為「社會的共同願景」？

試想想，政府領袖若果心理順丁屋地和棕土的城鄉規劃，把過千公頃土地的發展願景與民共議，那麼政府與地產商博弈的遊戲規則必然徹底改寫，房屋供應的多寡不會任由地產商主導，提升人均居住面積不僅是售樓書推銷的夢想，青年一代多元發展的空間大增，20年後的香港面貌必定煥然一新。

過去殖民政府受制於「借來的時間、借來的地方」，發展願景欠奉。董建華和曾蔭權不敢移除三座大山，莫非下一屆政府要以維港填海掩蓋規劃失誤，令深層次矛盾愈演愈烈？

〔註一〕 政府規劃署2007年發表的《香港2030規劃遠景與策略研究》第11.7段。報告預期本港人口從2003年至2030年增加160萬，相等於從2010年至2030年增加140萬。

〔註二〕《文報》2009年2月9日報道，655公頃為2009年統計數字，125公頃為2006年統計數字。

〔註三〕香港《經濟日報》2010年7月5日報道。