香港是否需要公民社會政策

專題：香港是否需要一個公民社會政策－　
讀訪問港大公民社會與治理研究中心主任陳祖為教授

訪問整理：黃健偉

問：香港是否需要一個公民社會政策：為何這是一個重要議題呢？
答：在董建華管治的年代，政府施政出現很多管治問題，社會不同人士都不斷表達各種訴求。當時華盛頓郵報(Washington Post)更以示威之都(City of Protest)來形容香港的情況。香港的公民及其意識開始抬頭，2003年七一遊行後，情況更為明顯，亦是從那個時候開始，公民社會(Civil Society)這個名詞開始流行。當時的公民社會團體，無論是它們關注的議題，還是它們對議題關注的深度，都與以前不同。可是，當時的特區政府，在面對這種新的社會政治環境時，仍然以為可以以一些舊思維和方法，去處理公民社會和它們的訴求。所謂舊的思維和方法，不外是把公民社會按其議題歸類到不同的界別，然後再逐一處理。其後發現當時的公民社會提出來的議題，並非以往的界別框架可以把它們歸類，公民社會對議題的認識，亦超乎政府的想像，政府某些人士開始覺得不能以以往的手法來應付它們。從政府的管治角度，他們非常關注應該如何認識公民社會（包括它們的價值取向、立場、觀點等等）、如何應付或處理公民社會、如何有效吸納它們的意見以提升管治水平和認受、及如何讓公民社會參與政策制定等。

另一方面，公民社會雖然提出很多新議題，而且展示很大的能力參與有深度的討論，在社會上的聲音亦非常嚮亮，但很多時顯得比較雜亂。對公民社會而言，很明顯它們期望有更大的空間、更深入地參與政策制定，但它們如何組織自己、如何有效提出自己的觀點、主張、以及解決問題的方法，也是它們需要面對的課題。面對這種處境，以現時的政策框架及行政程序而言，根本難以滿足兩者的期望，一個公民社會的政策能否有效地滿足雙方的期望，以致促進社會整體發展，是一個必須慎重思考的命題(Problematic)。政府和公民社會雙方必須要面對這樣的一個命題，認真思考彼此之間的關係。

問：何謂公民社會政策？
答：一個公民社會政策，是政府有系統地界定其將如何與公民社會交往，以達到某一些目的，這些目的，不單是政府一己的目的，而是關乎香港社會發展的目的。參照西方民主國家的經驗，一個公民社會的政策，當中必須包括四大元素：

1. 一套有關公民社會的完整法律，其中須包括：

甲、界定何謂公民社會和公民社會團體
乙、按定義界定公民社會團體或參與人士的合法權利和義務
丙、它們應該怎樣獲得這些權利和實踐這些義務

這裏必須強調的是，我們不一定要假設這樣的一套法律，是用來「監控」公民社會，我們應該從公民社會的問責性來看它的作用，因為公民要支持某些團體，實踐某些會發展理想，也必須要對這些團體增加瞭解。法律要求公民社會團體披露資料、制定獨立核數報告等，是合乎公民社會的基本價值取向的。當然，也不排除在某些情況下，這些法律亦有可能淪為政府的監控工具。我們要爭取的，肯定不是一套監控工具。
2. 政府和公民團體的協議，設定協作、協商及對話機制。當中包括雙方所秉持的價值觀、原則、理念等等，有些可能是大家不盡相同的，應該要互相尊重，有些是大家共同相信的，也應該訂定，作為促進日後對話和參與的一些共同基礎。

3. 合作守則、內容、以至項目。這涉及一些運作上的原則和內容。有很多社會或社區的工作、服務，往往不是由政府直接推行的，當中必然涉及政府如何邀請公民社會團體協助推行，於是必須要訂定一些雙方合作的形式（是政府委託進行項目、資助關係、合夥、還是何種形式的關係）。過往，這個部份一直由政府主導，甚至全權控制；但想理做法，應該是雙方在互相尊重之下協商出來的，才可以得到大家的認同。

4. 政策如何扶助公民社會團體。這涉及幾方面：首先是資源，無論政府自己資助、撥款，還是以政策誘導某些基金的成立，或是提供配對資金(matching grant)，政策應該說明政府如何在資源上提供協助。其次是能力提升，包括各方面與公民社會團體運作的核心能力培訓等。這些扶助，必須公平、公開，不能親疏有別，向某些團體傾斜，並最好由一個獨立的非政府機構負責這些工作。政策的扶持，其中亦包括如何促進不同類型公民團體的發展，作為政府，某些團體即使是長期挑戰政府的管治，但它們的生存必須受政策和法例的保護，公共資源亦應在同一套透明度高的制度下，為不同的團體提供機會。

港大協助智經進行的有關公民參與的研究中，提出四大項建議，均與有利公民參與的條件有關，內容與剛才說公民社會政策的內容，部份是有重叠的。公民社會政策雖然不一定與公民參與政策有直接關係，但更多協助公民社會發展的政策，對公民參與會有正面的影響。

問：由政府制定公民社會政策是否引狼入室？
答：先不談香港的政治環境，一個公民社會政策，本身是中性的：要求一套法律、一份協議、一些運作守則、及一些政策扶持，理性上沒有問題。當然，一套法律，它可以是一條惡法，如果是惡法(Bad Law)，不如就不要法律。

在香港這個環境而言，首先要關注的，可能不是公民社會政策是否會變成監控公民社會的工具，而是政府有沒有意欲去制定公民社會的政策。如果按照剛才我對有關公民社會政策內容來分析，就我個人的觀察所得，政府暫時沒有這個意願要制定一套法律，也沒有意願與公民社會發展一份協定。如果它有這個意願，市民亦有理由擔心這個政策會否造成對公民社會的監控和箝制，不過，我沒有水晶球，很難預測。一直以來，政府對公民社會都採取不信任的態度，部份官員甚至採取敵視的態度，即使不是視公民社會如洪水猛獸，亦只會以消極的兵來將擋方法處理。至於合作守則，有關細節是從協議而來，如果沒有協議或協議不理想，合作守則無從說起。反而，就扶助公民社會方面，政府曾經有一點點的意願，提升公民社會團體的能力。政府在社福界推行的整筆撥款制度，是順應世界潮流，本欲讓團體有更大的能力、更高的自主去履行其服務公眾的理想和計劃，承擔更多政府的職能。政府亦希望團體有能力在管治、管理、問責等方面，可以做到某種的水平。如果團體最終能夠做到自己有能力籌款、自己有能力推廣宣傳，其實都是一個很好的發展方向。所以最初社署曾經組織一些工作坊／訓練，準備這些團體面對新的環境。只是到落實政策的時候，出了各種問題，以致團體的能力未提升就已經遭受各種衝擊。

考慮到香港的實際環境，我同意現時未必是合適的時候，由政府制定一個公民社會政策，但這樣的一個政策命題，必須要提出；因為在這個政策產生之前，政府和公民社會在各方面都要有所準備。政府方面，當然須要更大的接納公民社會對社會發展的積極意義，公民社會其實亦須要以開放和積極的態度，面對其自身的某些不足。如果將來的政策，要涉及對公民社會及他們的活動內容下定義，那公民社會自身總不能不開始把自己能力，如管治、問責、公開透明度、自律等等，作進一步提升，若現時不起步，一旦政府要制定政策的時候，有關這些定義的話語權便會落在政府手中。公民社會團體如果不作準備，對自己的長遠生存亦有不利影響。例如籌款，除了一些知名的大機構外，其實中小型的機構正處於一種困難的情況，界內如果不提高透明度，向外界提供更多資訊，市民不會隨便捐助，這將直接影響公民社會團體達成社會目標的可能性。社會審計(Social Auditing)是其中一種方法，去增加透明度，讓公眾更了解公民社會團體的工作和成效。

當然，公民社會亦需要重新思考自己的核心功能及如何讓公眾了解他們的工作和目標。西方公民社會的學者，歸納出一些公民社會的核心功能：

1. 表述、確立、鞏固一些社會價值
2. 促進志願參與和互助，而非只依靠政府、專業
3. 服務提供，解決社會問題
4. 社會創新，包括創業、領袖、倡議的工作等，站在社會最前線，領導社會發展。

公民社會如果側重於上述某一方面，都會有問題。例如，如果一個團體只著重服務提供，則容易變成政府的行政伸延，如果側重於倡議，則可能只懂抗爭而不能提出有效解決問題的方法。

其實，香港市民或輿論對非政府機構可算是友善，仍覺得它們都是「做好事」。但如果有個別機構出問題，因為沒有任何行業規則、資訊公開守則、或類似的審計制度，以客觀地建立它們的公信力、問責性和透明度，隨時整個業界都會受牽連，屆時公民社會的信用就會受質疑；這種事件，外國亦有發生，例如聯合募捐(United Way)出了問題，整個公民社會界別都受到質疑，政府亦有更大條道理規管公民社會。所以，即使政府不制訂公民社會政策，公民社會團體其實亦應該思考有關行業問責的機制。

問：除了政府外，政黨、立法會議員對促進公民社會發展有何角色？
答：就政黨／立法會議員而言，它們與公民社會無論在理論上或是實際上，兩者既互相依存，又互相競爭。互相依存，因為大家都需要對方的一些力量、知識、網絡等。互相競爭，是因為大家都對對方有一點顧忌，公民社會擔心它們倡議的議題被「騎劫」或扭曲，與議員合作會很小心；議員亦擔心公民社會太搶鏡，以致令他們無法被公眾感受到他們的為民請命角色。這種張力，很難避免。如果需要改變，可能是在某些對話機制方面著手，例如現時立法會的聽証會，讓人感覺像很形式化地進行，聽証時間太短，與公民團體／市民討論不足，不利公民參與政策制訂，也削弱立法會凸顯自己作為民間與政府對話的平台。西方民主社會的議會，都開始意識到這些問題，並由議會策動一個公民社會參與的平台，讓公民與政府對話，這是值得香港的立法會參考學習的。

問：那香港是否需要一個公民社會政策呢？
答：充份考慮現時的情況，我認為最理想的做法，是制訂一個「發展性」政策藍圖。意思是政府應該按照一個路線圖，由今天開始研究、理解、思考如何與公民社會合作，讓公民社會更多及更有建設性地參與，並定下於一段時間過後制定公民社會政策。期間，不單政府要認真研究、思考和理解公民社會，公民社會自身亦應按藍圖，積極準備自己，提升自己的能力及其在公眾心目中的公信力。如果十年後，香港有普選，香港的公民社會更加需要壯大，不能原地踏步，故這個「發展性」藍圖，有助引導政府和公民社會雙方朝一個積極的方向，發展一套適合香港的公民社會政策，推動香港社會整體發展。