「善治」

陳健民﹕不談統治與管治重視「善治」
作者為中文大學社會學系副教授

中央棄董挺曾，主要是看中曾蔭權的管治能力，因此無論他在選委 會中要表現愛國愛港，或在公眾面前要表現親民開放，亦同樣要突顯他決策明快、強力穩健的管治風格。但政府既是龐大的官僚架構，要全體成員同心同德，談何容 易。近日曾蔭權提出大部分問責官員退出行政會議，然後再加強行會和策略發展委員會的精英性和代表性，試圖在無普選的情下重構管治核心，既要提高決策效率，又要確保認受性。這樣的改革是否足以提高特區的管治水平﹖

首先，特區因在民主化問題上糾纏不清，體制改革往往環繞權力核心的佈局，而無法旁及各個公共部門如何在新形勢下求變。西方政府過去20年多來，即使在民主政治下亦要勵行公共部門改革，是因為社會結構出現新的變化，令管治日漸困難。

西方頻現管治問題 港再加董建華

B. Guy Peters在《The Future of Governing》一書指出，在經濟因素（增長放緩、不穩定）以外，有更迫切的原因要推動制度改革。

首先是人口結構老化，醫療福利支出日漸龐大，引來西方右派對增加公共開支和加稅的批評。為此，公共部門必須改革以削減開支，並以改善效率來爭取公眾支持加稅。但西方左派批評的卻是公共部門過度官僚化、對社會需要表現冷漠、服務提供不足和敵視弱勢社群。攻擊政府官商勾結、甚至監控窮人的民粹主義亦一度出現， 此非瘦身增值的改革所能回應。

另一個引發管治問題的原因，是政府發現當前的經濟與社會愈來愈難於管理。

首先是社會日趨多元分化──在全球化影響下，先進的福利國家亦難以解決貧富日益懸殊的問題，再加上移民帶來的種族和文化衝突，政府難於整合社會。

第二是經濟問題複雜化──當前有關可持續經濟發展、財富分配和就業等問題，比二戰後任何一個時期來得嚴重。這些經濟問題往往與種族、性別、參與和公平等問題摻雜一起，舊有處理勞資衝突的機制已不足以化解「後物質主義」時代的經濟矛盾。

第三是舊有機制的失效──以往歐洲賴以化解政治衝突的「法團主義」（corporatism）制度（以集體談判和高層次諮詢組織實現）漸漸失效，工會成員人數減少，政府談判對手代表性下降。在其他社會事務上，只要公民覺得現存公民社團不能代表其意見，便會組成新團體。面對多元的公民社會，政府發現與社會力量協商的過程更趨複雜。

細心一看，上述引發西方管治問題的成因都在香港出現，我們還牽涉一國兩制、中央與特區、民主化和認受性問題，再放一個欠政治能力的董建華當特首，難怪出現管治危機。

面對管治困難，西方民主國家實行不同的公共部門改革﹕
●有引入市場原則，以削減成本為主軸，衡工量值，增加公共部門內部競爭﹔
●有提出彈性政府，實行公共服務外判和聘用更多合約公務員，同樣為減輕成本、提高服務效率﹔
●亦有主張為政府管理模式鬆綁，減少無謂的規限，令官員發揮創意﹔
●最後更有提出進一步開放政府，增加公民的參與，在政策制訂中加強諮詢。

港府過去已引入不少市場和彈性政府的措施，以減少公共開支和增加效率，但對於解決日趨複雜的經濟和社會問題並無突破，甚至引發公共部門員工（公務員、教師、社工等）不滿。特別是在普選無望下，港府要在現有憲制框架下，加強政府的認受性和建構和諧社會的能力，就更應參考西方「參與性政府」（participatory government）的改革。

港應參考「參與性政府」改革

參與性政府以精簡官僚架構層級（delayering）、推動「公民約章」或服務承諾、擴大諮詢組織、公聽會、公開調查的功能、鼓勵前線員工和服務對象參與決策、增加政府透明度等為主要改革措施，背後理念受幾種思潮影響﹕

第一是「參與式管理模式」，認為增強員工參與感有助調動他們的積極性。

其中「全面品質控制」（TQM）被視為一種有效對員工賦權（empowerment）的管理方法。由於政府官員與民眾差距日大，「差異管理」（managing diversity）被視為當前公共部門的新挑戰，鼓勵接觸民眾的前線員工參與決策愈益重要。與此息息相關的是公共行政學界對前線部門（street-level bureaucracy）的重視，認為低層的執行部門不單影響整個政府的效能，更是許多政策改革的始作俑者。

另一重要思潮是「對話式民主」（discursive democracy），其哲學根源來自德國社會理論家哈巴馬斯和盧曼等。

哈巴馬斯的「理想話語情境」理論指出，理性的社會有賴一個開放的「公共領域」讓人們在講求理據而非權力的環境下對話，此乃民主社會的理想決策模式。

在這思潮影響下，人們質疑官員和專家是否已具備所有或適當的資訊去壟斷決策權。很明顯，這種公共對話的主張一定和效率問題產生矛盾，接下來的問題是如何規管公眾參與的領域、形式和適當規模等問題。港府最近成立由600位中產專業人士組成的公共事務論壇，正是這種實驗。

最後一個影響參與式政府的重要思潮是「社群主義」（communitarianism）。

這套理念強調個人對社群的義務，鼓吹積極參與社區事務，發揮互助精神，毋須政府事事插手。具體來說，社群主義鼓勵「第三部門」的發展，在政府與市場這兩個部門以外，推動以非營利組織（如教會學校、社會服務組等）為主的另一部門為社會服務。

善治社會借助市場與第三部門

這 概念源於Theodore Levitt的《The Third Sector》一書，指出有些事情是其他兩個部門不願意做、做不好或做得不足，必須由第三部門回應。簡單來說，政府組織龐大，成本高、反應慢﹔而市場的功 利取向、忽視弱勢群體、抗拒參與，都要靠第三部門補足和監察。

順第三部門的思路，今天在理論界談的不再是統治或管治，而是善治（good governance）。據聯合國亞太經濟及社會委員會定義，善治包含8項元素﹕
● 公眾參與﹔
● 尋求共識﹔
● 向社會問責﹔
● 高透明度﹔
● 適切回應社會訴求﹔
● 高效能﹔
● 平等包容﹔
● 法治精神。

一個善治的社會要維持廉潔、決策時尊重少數人和弱勢群體的聲音。當代的政府已認識到要妥善治理社會，不能單靠政府的力量，還要借助市場和第三部門的力量。

政治領袖不能單眼於政府內部體制改革，還要力發展與其他兩個部門的網絡。如何運用市場和第三部門減低公共開支、增加效率、提高服務質素、促進公眾參與、化解社會矛盾，是曾蔭權必須思考的問題，可惜未見於其治港理念與方針。

進一步說，要提高管治水平，又豈止制度改革便能達到。專研政治領袖學的Adel Safty在其新作《Leadership and Democracy》中這樣說﹕

「管治改革必須以民為本﹕民主化和管治改革不單涉及制度改革，而是關乎人民和他們的生活。政府必須要透過公平的經濟增長消滅貧窮、創造就業、鼓勵自發精神、增加教育機會、保育環境、為婦女、兒童、少數族裔、土著和弱勢群體創造可發展的環境。」

在小圈子選舉裏，誰又真正關心這些問題﹖


延伸閱讀﹕
1. B. Guy Peters. The Future of Governing, Lawrence: University Press of Kansas, 1996
2. Adel Safty. Leadership and Democracy, New York: The International Partnership for Service-Learning and Leadership, 2004
3. W. Robert Lovan et al. Participatory Governance, Aldershot: Ashgate, 2004