馮可立﹕生果金敬老？

馮可立﹕生果金敬老？
2008年10月23日

【明報專訊】社會保障有不同的類別，例如社會保險(social insurance)、社會援助(social assistance)、社會津貼(social allowance)等，每一個類別都有特殊的政策意念及原則。社會保險主要是針對生命的「無常狀」，例如失業、疾病、工業傷亡、退休等，這些狀都是與職業及社會分配有關，所以市民與僱主及政府都負上部分責任，在一些供款計劃下確保出事後生計沒有太大的落差。社會援助是政府的扶貧方案，主要是希望窮人有基本的生活水平，不至風餐宿露、饑饉流離。它的重點是制訂貧窮資格，以及基本生活水平，因煀用公帑濟貧，所以資格及金額往往十分刻薄。社會津貼卻剛剛相反，它有更廣泛的社會目標，希望滿足某些社會類別或社群的特別需要，配合社會的整體發展。例如英國在南非的布匿戰爭中，在徵兵時發覺有三分一的青年身體虛弱到連來福槍也拿不起來，到了戰後痛定思痛，提出了兒童牛奶及膳食津貼，改善國民體質。

生果金是一項社會津貼，並不是扶助貧窮。不過，因煀香港政府對老人的生計保障做得實在太少工夫，所以它才使一般的中下層人士將它拿來幫補生活，成煀他們入息保障的穩定支柱。

生果金的歷史由來

1968年，香港政府邀請了學者楊哈士賓研究成立社會保障制度的需要，她的報告建議香港應該為退休及失業人士建立保障制度，以及建立扶貧的社會援助制度。當時政府認為「民意」反對設立退休保障，中低層的老人只好靠自己微薄的積蓄來度過晚年。

從 1965年的第一份社會福利白皮書開始，政府認為供養父母的責任應該屬於子女而非政府，政府只會提供非常有限的支援給予近似「三無」(無子女、無積蓄、無房屋)的長者，是救濟而非敬老。這個政策取向受到輿論的抨擊。到了1971年公共援助成立，起初因為太嚴苛，沒有很多人有資格申請，而且金額也相當低，扶貧的作用甚為有限。70年代初期的石油危機製造了大量的失業，很多老年的工人失業後很難再就業，當時社會氣氛很沉重。政府在那個歷史時刻，當然不敢觸犯工商界推行一個僱主僱員供款式的退休保障，另一方面亦不敢大肆革新公共援助制度，因此便設立了65歲便可以領取的老人津貼，金額不高，但希望可以在沒有退休制度下紓緩他們的生活壓力。在政治包裝下，它成為了一個「敬老」的制度。其實，就是因為沒有全民退休保障，同時亦有一個苛刻的公共援助，俗稱生果金的老人津貼成為了一個「道歉式政策」(policy of apology)，彌補覑很多應做未做的政策空隙。政府這種所謂的敬老措施，其實只是對市民說一聲對不起，只不過謙卑及毫無期望的港人也勉強地接受下來。

其後老人津貼作了不少的修改，增加了高齡津貼，使70歲的長者可以多一丁點兒的金額。不過，後來政府用財政緊絀的理由，將老人津貼改變為扶貧計劃，訂下入息審查，使長者要變成窮人才能申請，敬老的範圍其實一早便收窄了。今次，施政報告所提的高齡津貼加上入息審查，雖然金額有所提高，但扶貧的味道太重，苛刻的資格審查將會使敬老的意義名存實亡。

生果金的未來

其實，最主要的問題是政府將退休保障延遲了30多年才實現，而從2000年成立的強積金制度更要有40年儲蓄才可以使老人的生活得到保障，前前後後要70多年才開始產生效果。我記得在1990年代與政府討論強積金的時候，不少非政府組織都詢問，那目前的老人怎辦？難道要窮到綜援水平才有生活保障？我們得到的只是默然無聲的反應。

如果政府不針對目前的老人家提供合理的全民退休保障，香港市民要求全民的老人津貼是不會停止的。特首曾蔭權提出生果金的資產審查，口稱敬老，其實是倒行逆施，口心不一。曾特首只顧政府開支平衡，不理民間死活，只會使社會矛盾升沩，官民關係陷入極低潮，將來就算道歉也已經無補於事了。

作者是中文大學社會工作系兼任副教授