Roundtable﹕後皇后媒體戰

凌劍豪、陳智遠、陶培康、徐岱靈﹕後皇后媒體戰
——「公民參與」模型的反面教材﹖
2007年8月27日

【明報專訊】作者為@Roundtable

智經研究中心早前發表關於「公民參與」(civic engagement)模型的研究報告，政府亦表示要全力推動這模型，似乎「公民參與」將逐漸取代傳統的諮詢框架和行政吸納，成為曾蔭權「維新」的一部分。早前發展局長林鄭月娥參與皇后碼頭論壇的表現，被當成政府實驗公民參與的里程碑。假如「engagement」的樣板就是這樣，這個模型的前景恐怕難以樂觀，因為依照「劇情」發展，大抵會出現三個情：

首先，政府過分重視「參與」過程的公關媒體戰，作為希望帶出新思維、價值的行動者，只能以相應高調的手法搞抗爭。這樣，論點本身得不到注視還是其次，政府以往倚重的保守勢力——尤其是某些自覺失去這屆政府重視的「舊貴」——很可能會批評這是「破壞社會和諧」，甚至認為政府如此「懷柔」的做法，是「縱容」激進人士，間接導致「破壞社會和諧」，有違「強政勵治」的原則。換句話說，政府會冒失去舊有支持基礎的風險。

第二，現在不少專業人士、學者、研究員願意向政府提供意見，與政治及建制接軌，是基於他們的專業身份，以及能免疫於前線政治操作的條件。但在現時政府「走入群眾」的形式主義內，他們同樣要做政治秀，要不是自覺性格不合地離開，要麼就是要轉型為stakeholder。究竟專業意見在「走入群眾」的過程有多重要﹖沒有人知道。在沒有答案以前，配合政府玩公民參與的專家、學者都難免「政客化」，反而失去了任何抽離參與的空間。

第三點，也是最重要的一點，是目前沒有任何機制告訴政府官員要去哪些論壇、見哪些人、做哪些民調，一切沒有客觀準則，才變成媒體主導。真正的民間人士，是不可能滿足的。長此下去，「公民參與」只是由非政府組織取代政黨，而當政黨慢慢摸清政府這套遊戲規則，又會成立自己的NGO，屆時行動者只會進一步被邊緣化。

參與公共政策諮詢 共負榮辱？

若以上三點真的發生，政府、民間都會陷入天星、皇后以後的兩難。這是一個十分弔詭的情﹕公共諮詢與及「公民參與」的最終目的，就是希望把市民拉近建制，利用建制的渠道及力量，讓市民充權解決自身問題，而背後共識則是一切歸依公權，透過制度規範，以糅合專業知識、行政理性、持份者的影響及民意社情，定出政策方針與共識，提高政策的理性、延續性及官民之間的互信。以媒體為主導、以公關為核心的「參與」過程，騷味十足，卻「例牌」把一切演變為官與民之間的「對決」，一方擇善固執，一方絕不退讓，站在中間的專業人士、學者、團體又在被歸邊，走在政府那邊則成為「共犯」，加入反對陣營則是「攪亂檔」，最終大家等待一場衝突「大事件」，然後曲終人散，大家自我感覺良好，卻喪失了完善諮詢機制、提高大眾參與公共事務能力的契機。不少人納悶，為何參與公共政策諮詢，會弄至好像事必要與政府「共負榮辱」或「共度時艱」的田地？

要提倡「公民參與」，則還需要面對另一難題——究竟「公民」在哪裏？政府面對民間鬆散但生氣沛然的網絡，以及流竄多變的動員模式，究竟如何系統地回應﹖左派學者Michael Hardt和Antonio Negri撰寫《Multitude》，提出新社會運動的模式是一種「蜘蛛網式的聚合」，組織之間可能沒有關聯，不同人士的意見、說法即使匯集，也並不代表他們組合成為一個政治團體／實體。蛛網式的連結，令到公民活動的中心點可以隨時轉移，甚至分散各處，並提供開放給社會任何團體共同參與公共事務、管理公共領域的基礎。而由於切斷幾條蛛絲無損網絡整全，溝通幾條蛛絲也不能影響大局，無論是吸納也好、走入也好，都變成照顧極少數人的遊戲。

究竟「公民」在哪裏？

這又是另一重弔詭：政府要在既有諮詢體制引入「公民參與」精神，相信仍難以擺脫舊有體制由上而下、以官方為中心的特性，行「政治吸納」的老調，但現時社會網絡的快速結合、變型，令到就算「行政吸納網絡」亦無法令政府真正掌握民情變遷，以價值為主導的新興民間運動，亦正正衝擊傳統官僚「按章辦事」的程序主義。漂亮地贏了一場媒體戰，但這會否正埋下政府輸掉整場曠日持久的戰爭之果？

一個有意義、能達至雙贏的公眾參與，應該叫高官以怎樣的腳步走入群眾？也許其中一個可行性，是借鏡商業社會的模式，政府嘗試退回一個outsource工作的角色，以「非單一招標」的商業原理進行engagement。例如政府可考慮取消現時的諮詢委員會，放棄整個失效的諮詢制度，改為就每個議題委託多於一名、背景各異的獨立人士，成立不同的有官方認受的小組，各自邀請不同人士作諮詢對象，以及以政府批准的研究經費，委任一組專業人士進行學術分析。各個小組各自的報告應具有同等分量，互相補足，政府官員(尤其是政治任命官員)有責任出席小組所有論壇，並給予這些論壇適當的認可。

這樣一來，政府可避免在諮詢階段已出現單一結論﹔可容許更多反對意見進入諮詢過程，而讓他們沒有被吸納的包袱﹔可同時回應親建制人士「過分重視示威者」的批評﹔可讓專業人士保留非政治化的參與空間﹔可顯示重視政策研究的精神，也可以繼續協助不同議題的不同精英提高自身的社會地位。

上述一干人等，實質上都已成為政府制定政策的合作伙伴，但這種合作關係沒有收編的前提，較能讓所有人保持自己的身份和尊嚴。受委託的獨立人士也可承受部分責任，減低政府的政治風險。當然，這並不旨在「去政治化」，整合民意、辯護政策及進行政治遊說，仍是政府的責任，公共政府運作最終還是回歸利益磋商、議價及妥協的結果。政治任命官員更當走在前線，辯護政策，一如既往面對傳媒、政黨及公民社會的監察，但被諮詢者卻大抵可以省卻了忽然負起「榮辱與共」、「兩插刀」的政治角色及風險。

當香港的公民社會逐漸成長，吸納民意是必然，也是責任。任何政策的改良及進步，總應是透過建制內外互動、爭辯及說服之中逐步進行。未來中環新海濱規劃、市建局的連串大計，乃至對教育政策的再檢討，都是政府拋出具體「公民參與」綱領的契機。否則當政府官員出席論壇喪失公關效果，一切，也就打回原形。政治學最新興的研究方向，是分析某些制度的「自傾向」(self-destruction)，今天的成功如何種下明天的衰敗。還望政府的「公民參與」改革不會製造另一學術樣板。

■延伸閱讀
作者﹕Michael Hardt, Antonio Negri
書名﹕Multitude