機管局千億利益爭奪戰 市民得個睇字？
2013-11-28 香港地球之友
社會代價及回報評估系列．之一
文：周月翔
作者為「社會代價及回報評估小組」核心成員
香港機場管理局近月爆發人事內訌，源於千億公帑如何運用，擴建跑道，還是籌劃航天城優先。機管局為法定機構，雖然表面上自負盈虧，但無論是投資或賺蝕，最終都由香港市民承擔，土地資源更屬公眾資產，機管局的發展不應成為利益團體火併的籌碼；市民除了要求政府和局方提高透明度，更須找出一套全面而嚴謹的分析工具，始能了解不同方案的利弊。
機管局建議興建第三條機場跑道，耗資至少1320億港元，這還未充分計算通脹及成本上升等因素、建造需時十年、大規模填海165公頃……；如此昂貴的工程，無論是機管局融資、政府擔保或直接注資，都是由港人埋單。
社會對應否興建第三條機場跑道仍有很大爭議，包括對環境生態的影響可否接受、現有跑道容量是否已充分利用、香港機場如何定位等問題。近年，雖然幾乎所有大型交通基建計劃均爭議不斷，但政府對如何有效凝聚共識似乎苦無良策，例如遷拆皇后碼頭和高鐵選址等事件，政府只把它們簡化為發展與保育之爭，結果令社會撕裂更甚。
客觀分析減少爭拗
由於城規和環評機制容許公眾作有限度參與，所以兩者往往變成社會爭議的磨心。雖然爭議不斷循環，歷史不斷重演，但決策者和持份者是否已準確掌握爭議項目的社會代價和回報，從而在討價還價的過程中，以科學理據和客觀分析為依歸？這是一個亟待解決的難題。
一直以來，政府和公眾對工程項目的評估，均習慣只着眼經濟收益，例如生產力的增長和就業率等等。事實上，這些數字往往只是依賴統計和宏觀假設，沒有包含潛在持份者的需要或喜好。我們引進近年在國際社會積極採用的「社會代價及回報評估」（SROI, Social Return on Investment），目的就是嘗試盡量包括所有持份者，把所有受影響的元素統一以幣值量化，令公眾掌握更清晰和客觀的分析，從而減少主觀爭拗的干擾。
我們以此應用於第三條跑道項目之上。結果顯示，單單計算2012至2061年期間的碳排放和噪音影響，其社會的代價便高達1600至6600億元之巨，對比機管局單方面估算第三條跑道產生的淨經濟收益5400億元（以2013年價格計算，為方便對比，兩組數字只考慮超出兩條跑道系統的額外代價或收益），社會整體便有可能得不償失；至於其他代價，例如空氣污染對公眾健康、填海對海洋生態的影響等等，尚未包括在內（詳細數據將於往後系列文章交代）。
英國希斯路機場計劃興建第三條跑道時，英國的民間智庫「新經濟基金會」採用SROI 進行評估，把那些沒有市場價格、難以量化的社會、環境因素（包括對乘客、航空公司、政府、機場營運者）、社區影響（空氣污染、噪音、情緒影響），以及碳排放成本、建造成本等等一併計算在內。
當中的影響有正面的，也有負面的，一來一回計算之後，成本較效益竟多出五十億英鎊，即是弊多於利。有了清楚的數字，公眾和政府自有客觀的判斷。
無可否認，量化過程涉及主觀因素，但這套評估方法的重點在於有清晰分項、計算標準、持份者參與過程，一一可讓公眾判斷。觀乎現時香港對增建第三條跑道的評估，獨沽一味，聲稱那是「整體」經濟收益，連簡單的分類也沒有，例如項目最大的受益者是航空公司還是政府？是過境旅客，還是本地旅遊業？公眾均一無所知。
興建資金可作他用
如果只集中經濟收益的評估，其他持分者的利益就會受到忽略；當中看似省卻很多諮詢程序，結果卻因快得慢，減低了政策的認受性。正由於項目前期發放的資料不完整，受影響的社群往往只能臨近決策時才驚覺自身的利益受損，政府卻埋怨持份者到最後拍板時才提出反對，結果社會撕裂更甚，政府最後即使保住項目，卻付上很大的政治代價。
現時所有基建工程除非涉及收地，否則所謂諮詢都只是程序，不涉及任何補償，根本無助利益平衡。英國用SROI 評估希斯路機場擴建「三跑」項目時，對很多以往沒有計算的因素作出量化評估，包括可能增加的路面擠塞、空氣污染帶來的健康影響、噪音對樓價的打擊；量化後得出的結果是二十五億英鎊的損失，另加碳排放導致的六十二億英鎊損失。
根據污者自付原則，排污者須為此作出補償。這個協調過程正是SROI 的評估精神——透過跟相關持份者的溝通，釐定補償方法和金額，從而達到共識，變相掃除潛在的阻力。
香港現時的環評機制根本無法提供這個功能，極其量只能訂出污染的上限；至於工程額外增加的污染，也就無從追究了，遑論對持份者的賠償。
去年，環保團體促請政府就擴建跑道進行社會代價及回報評估時，機管局指此方法只是多用於地區性的社福政策。事實上，英國「新經濟基金會」去年再為英國的高鐵進行評估——工程將耗資三百三十億英鎊，聲稱可以解決現時火車的擠塞情況，以及平衡地區經濟發展；結果評估認為，經濟的效益未足以證明可達到政策的目標，最重要的是，在社會資源短缺的情況下，以這個造價興建高鐵，是否最佳的選擇？
香港機場計劃興建第三條跑道的龐大資金，足以解決不少社會燃眉之急，例如全民退休保障、住屋不足、醫院短缺等等。無論庫房有多少盈餘，社會資源始終應按最優先的原則分配，投資第三條跑道是否最佳選項，必須採納更全面的準則檢視。
早於2011 年擴建跑道諮詢之初，公民社會就已開始提倡「社會代價及回報評估」，但機管局拒絕進行，可能有官員擔心先例一開，日後行政主導更形困難；但此舉將會犧牲市民的知情權，亦令公眾參與的意義大打折扣。
所知有限難言參與
雖然公民團體的資金有限，機管局亦沒有提供額外數據，我們依然選取最關鍵的四個範疇進行研究，包括碳排放、噪音、空氣和工程對海豚的影響。研究遵循五大原則：一、採用國際組織或國際學術機構認可的標準，評估環境和社會影響，有關氣候變化的研究，便是參考聯合國採用的方法；二、盡量以最新的官方數據為評估基礎，否則將依據歷史數據作出預測，並清楚羅列預測及假設方法；三、透過調查及工作小組搜集持份者意見；四、以最持平的方法評估，避免高估或低估數據，一般會以最接近官方的個案作為比較基礎；五、力求過程透明，所有預測、評估方法及數據均是公開。
過去，民間團體主要倚賴有關當局提出發展方案和研究數據，然後作出被動的回應或評論；2009 年公共專業聯盟主動在高鐵項目中提出「錦上路總站方案」，是多年來的一次突破。今次研究，是香港公民社會再進一步，採用國際通用的方法學，聘請富有經驗的英國專家擔任顧問，經過大半年的資料搜集和嚴謹分析，務求作出不偏不倚的結論。
香港地球之友、香港海豚保育學會及獨立智庫公共專業聯盟牽頭，與英國智庫新經濟基金會（New Economics Foundation）合作，首次為香港引進「社會代價及回報」（SROI）的評估方法，探討第三條機場跑道的利弊。
全球暖化 航空業拖延減碳難辭其咎
週五 2013-11-29
社會代價及回報評估系列 ‧ 之二
黎廣德
作者是《社會代價及回報評估小組》召集人
香港人今夏有幸避過了超強颱風「天兔」的災劫，菲律賓卻受盡太平洋史上最強颱風「海燕」的蹂躪。氣候變化帶來的災害越來越明顯，今年九月聯合國政府間氣候變化委員會發表了第五號報告書，不但確認了地球變暖「極有可能」是人為因素做成，更指出了人類社會採取行動避過浩劫的機會窗口很可能在不足十年內消逝。
氣候變化的成因及影響錯綜複雜，但只須記著一組數字便明白危機有多近：聯合國早已定下目標，對比工業革命前的平均氣温，全球變暖不能超出攝氏兩度；要達成這個目標，人類排放二氧化碳的總「配額」只得一萬億噸。自從二百年前的工業革命之今，我們剛好用了一半配額，按照現今的發展速度，剩餘的一半配額約在五十年內便會耗盡。
所以我們要讓子孫後代活得安全(雖然「天兔」或「海燕」仍會不時到訪) ，只得一個選擇：未來十年內碳排放必須見頂，然後開始下降，並在六十年後基本變成「零碳經濟」。這個目標看來像天方夜譚，卻是聯合國三千多名科學家的共識。
從「海燕」可見，氣候變化帶來的損失並非科學家的空想。今年五月，台灣中央研究院有科學家提出避災規劃，建議從台北市開始，由市政府帶頭撤離三份之一人口。今年六月，紐約市長彭博發表報告，因應去年颶風桑迪引致190億美元損失的破壞，採取一系列適應氣候變化的措施，否則到了2050年，同樣的颶風會令紐約損失900億美元。根據香港科技大學的研究，若果海平面上升一米，珠江三角洲的損失便逾2萬6千億元人民幣。
航空業碳排放 缺乏監管
交通運輸業是碳排放大戶，其中航空業佔超過一成。雖然航空業的二氧化碳排放量佔全球約百份之二，但該行業在歷史上對氣候變化的「貢獻」，則近全球百份之五。國際航運是交通運輸業中碳排放增長最快的一環，估計至2050年會較2010年高出4至6倍，兼且因為它的跨國性質，個別國家難以監管，所以過去沒有納入《京都議定書》的減排目標之內，做成「無王管」的大輻增長。
2009年筆者率領香港民間代表團往哥本哈根參加聯合國氣候變化大會，當時全球航空業誇下海口，包括代表230家航空公司的「國際航運協會」、機場、空管服務商與飛機生產商聲稱達成協議，承諾三個目標：由即時起至2020年燃油效率每年改善百份之1.5，2020年後以購買碳信貸的方式令碳排放量見頂並開始下降，到2050年碳排放量比2005年減半。
可是雷聲大、雨點小，航空業本來承諾2010年確定行動計劃，卻已全部泡湯。
對氣候變化談判一向最積極的歐盟按捺不住，宣佈從2012年起對所有飛往歐洲的國際航班徵收碳税，美、中、俄等國為了維護本國航空公司的利益，威脅實施貿易報復。歐盟讓步暫援實施碳税，等待「國際民航組織」在上月召開三年一次的大會。結果在大會上各國民航業達成一個細節欠奉的協議，承諾在2020年建立一個航空業碳交易市場，希望換取歐盟放棄碳税。
歐盟實施碳稅 航空業拖後腿
各方角力還在繼續，因為歐盟隨後宣佈修訂方案，從2014年開始向國際航班飛入歐盟境內的航程里數(而非整段航程) 計算碳税，已經抗拒減排行動十多年的航空業是否繼續拖後腿，還在未知之數。
本港航空業的碳排放量高踞全球前列位置，赤鱲角機場躋身全球碳排放量第三位，去年碳排放量為1036萬噸，僅次於倫敦希斯路和杜拜機場(為免重複計算，只計入以該機場為起點的航班的排放量)。相對於每年全港約4200萬噸的碳排放量，赤鱲角機場足令全港排放增加四份之一。那麼，香港機管局有何對策，如何實踐2020年碳排放見頂，到2050年減半的全球航空業承諾？興建第三條跑道對實現這些承諾有何影響？
遍尋機管局的網站和年報，找不到2009年全球航空業的哥本哈根承諾，最具體的「減碳行動」是：『2008年，機場管理局簽署了《航空業就氣候變化的行動承諾》，以響應這項全球計劃，力求紓緩航空業對氣候變化造成的影響，詳情請瀏覽Enviro.aero 的網站。』。到了該網站，只有一些務虚的說明，細節欠奉。
此外，機管局網頁內最顯眼的一段是『機場於2013年獲國際機場協會頒發「機場碳排放認可計劃」的「優化」級別證書，管理及減少碳排放工作備受認同。』顯然機管局管理層頂多把眼光放在機場運作，對於航空業的碳排放含糊其詞，對第三條跑道引致碳足跡增加的影響更企圖置身事外。
第三條跑道碳排放 相當全港五年總量
須知機管局並非一般商業公司，而是特區政府成立的法定機構，由政府全資擁有，代表政府執行政策和管理資產。政府兩年前已經提出要將全港碳強度在2020年減低百份之50至60，雖然當時未有明確包含航空業，但政策方向很清晰，機管局不能背道而馳。
事實上，機管局的取態正好反映出現時特區政府的問責缺口：機管局主理第三條跑道項目卻毋須為政策目標負責，運輸及房屋局負責制定政策卻把項目下放給機管局主理，環境局制定減碳目標卻與運房局完全割裂。
有見於此，由三個團體組成的《社會代價及回報評估小組》決定把第三條跑道項目的碳足跡列入評估範疇。由於國際上評估碳足跡的方法學已相當成熟，小組聘請的英國顧問亦有評估倫敦希斯路機場的經驗，所以儘管機管局未有向研究團隊提供額外數據，評估過程堪稱順利。為方便與機管局的數據對比，小組採納了機管局沿用的2012至2061年航班預測數據，估算出因第三條跑道項目而額外產生的碳排放量約為2億1600萬噸，相等於全香港七百萬人共五年的總排放量。
究竟這巨額碳排放量對氣候變化有多大影響？香港市民須為此付出多少社會代價？對第三條跑道項目的回報效益有何啟示？將在下文詳細探討。
香港地球之友、香港海豚保育學會及獨立智庫公共專業聯盟牽頭和英國智庫新經濟基金會 (New Economics Foundation)合作，為香港首次引進《社會代價及回報評估》（SROI），探討第三條機場跑道的利弊。
「三跑」真相——千億碳成本誰埋單？
2013-12-12
社會代價及回報評估系列．之三
黎廣德
作者是「社會代價及回報評估小組」召集人
民航業發展導致溫室氣體排放上升是加劇氣候變化的元兇之一，這已是不爭的事實。在全球壓力下，今年10月國際民航組織承諾從2020年起，民航業的增長再不能令碳排放量增加，因此同意建立碳交易市場，意味機場和航空公司未來的每一步發展，均須為每一噸額外碳排放付出成本。
香港機管局過去對此一直迴避，令社會大眾蒙在鼓裏。「社會代價及回報評估小組」（下稱「評估小組」）與英國專家合作，為第三條跑道的碳排放和社會代價進行科學化評估，並把研究方法和成果全盤透明地公諸於世。
為了作出精確預測，評估小組根據國際通用的方法，以「四部曲」方式進行評估：
一、選取方法學
評估小組決定採用聯合國「政府間氣候變化專責委員會」（IPCC）建議的航運碳審計「第二級模式」，即按照將來不同型號航機的預計升降量，以由下而上的方法計算未來每班航機產生的碳排放量，滙集成為碳排放總量；這是所有方法學中最精準而又可行的方法，因為IPCC的「第一級模式」依靠機場的總用量估算，這會流於粗糙；而「第三級模式」則須要預知未來幾十年的航班編排，實際上並不可行，因此一般只用於評估過去已發生的碳排放。
二、選定航機升降量數據
評估小組採用機管局2010年公開的顧問報告數據，再利用香港民航處公布的資料更新部分過時的數據，推算出第三條跑道由落成至2061年間的飛機數量、型號和航程；根據國際慣例，離境航班全段航程的碳排放會計算在內，但不計算入境航班，以免重複。
三、確定各型號航機的耗油量和碳排放量
IPCC提供各種型號民航機的基本碳排放和耗油量數據，鑑於科技不斷進步，推算時已參考多份國際研究的預測，假設燃油效率逐年改善，從現今至2030年後的每年耗油量將減少1.04至0.87%不等。此外，根據英國氣候變化委員會預測，航班操作效率將持續改善每年的0.279%，生物能源佔整體能源用量則每年增長0.112至0.425%不等，從而推算出每年因第三條跑道而增加的離境飛機在「降落及起飛階段」和「巡航階段」的碳排放量。
由於IPCC未有A380及B747-8這兩種型號機種的耗油數據，儘管這兩款機種到2030年將佔香港航運市場4%，評估小組採用保守取態，乾脆不考慮它們的排放。對於航機釋出二氧化碳以外的其他溫室氣體，評估小組參照英國的顧問報告，採用「輻射驅動力指數」為2.4，從而把航機排放對氣候變化的影響全面計算在內。
結果顯示，如果按照機管局提供由2017-2061年的數據，因第三條跑道而引起的碳排放總量為2.2億噸，如果假設第三條跑道到2023年才投入使用（機管局尚未提供官方修訂數據），碳排放總量則為1.7億噸【表】。
四、估算碳價格
未來每噸碳排放令社會付出的代價是高是低，既取決於氣候變化的速度和影響，亦取決於減碳技術的效率如何演變，因此專家預測的幅度可以相差很大。至今最全面的預測，是英國能源及氣候變化部2009年發表的報告，它包含由2008至2100年的高中低三組數據，由於香港並無碳交易市場，所以評估小組採用報告的「非交易碳價格」，以及英國財政部建議的貼現率（首三十年為3%，其後為2.57%），推算出不同情景下的碳排放成本。從【表】中可見，因第三條跑道引起碳排放成本（以2013年價格計算的淨現值），由最低約1200億元到最高約6500億元。
社會代價 市民支付
究竟這些「以千億元計的天文數字對香港市民有何意義」才是關鍵所在。
首先，是社會損失的代價。上月，超級颱風「海燕」肆虐菲律賓，令五千多人死亡，經濟損失逾千億港元。香港天文台推算，維多利亞港的平均海平面到本世紀中至世紀末，將升高0.4至0.8米，一旦遇上颱風吹襲，沿岸地區受風暴潮的威脅亦大增，估計有如1962年颱風「溫黛」帶來超過兩米海水上升，將由五十年一遇，到2046年就縮短至五年一遇，到世紀末更加密至二年一遇。不要小看這個變化，每五十年受災一次的地帶尚值得正常投資使用，每兩年受災一次的地帶便須永久撤離。
第三條跑道的碳排放，正是令社會損失加大的「貢獻」。雖然我們難以認定哪一班航機的碳排放導致哪一場風暴損失，但聯合國全球三千多名科學家的研究已確認兩者之間的關係，所以機管局今天的取態，意味「航空業賺錢，香港人埋單」，況且埋單的市民必然是自我防護能力較低的弱勢社群，例如處於低窪地帶的大澳、流浮山或新界北居民、無家可歸的露宿者或須戶外工作的工人階級。
其次，是社會補償的代價。如果要令社會損失不會因第三條跑道而增加，便須設法減少相等於全港約五年總量的兩億噸碳排放。除非香港人願意因為一條跑道而集體冬眠五年，停止所有經濟活動，否則便要付出額外成本，例如支付更高電費來購買清潔能源、承擔安全風險多用核電、更換屋宇設備提高能源效益、花錢加快購買電動車和電動巴士等等。無論這些支出表面上由政府、電力公司、發展商或巴士公司承擔，最終都是由香港人付鈔。
推展手法 令港衰敗
最後的選項當然是由民航業直接支付碳排放成本，利用購買碳信貸的方式抵消額外的碳排放，例如在四川植林吸收二氧化碳，相等於每噸成本一百元；或在印度興建風電站取代煤電廠，每噸減碳成本需二百元，航空公司可以通過有正規認證的碳交易市場購買「碳信貸」，抵消每班航機的碳排放，這正是國際民航組織的承諾，但香港機管局和航空公司至今隻字不提。
特區政府的取態至為關鍵，因為她只有兩個政策選項：一、要求航空業為碳排放成本埋單；二、強迫香港市民埋單。若是前者，航空業須說清楚它們是否願意負擔、如何支付碳成本？若是後者，政府便須重新考慮為第三條跑道投資過千億元究竟得到正回報還是負回報？如果碳排放成本是6528億元而淨經濟收益是5419億元（見【表】），香港人便可能倒貼1109億元；這還未計算其他因污染、海洋生態或公共健康損失所引起的代價。
公民團體一直希望社會對第三條跑道項目能有理性持平的討論，但至今為止有兩點非常失望：一是政府意圖置身事外，把公共政策下放予本身有利益衝突的機管局；二是機管局運用公關技巧，定期發放有利項目的「研究結論」卻不提供客觀數據。這些招數或許能令傳媒團團轉，官員又可不用「上身」，但肯定會削弱當權者與民間的互信，更容易誤導市民，令民怨到了「忽然覺醒」的階段才爆發。這種「走精面」的推展項目手法，徒令香港衰敗。
正值一代偉人曼德拉辭世，或許大家可以細味他生前的一段名言：「優秀的領袖敢於投入坦誠而徹底的辯論，因為他知道雙方最後必須走得更近，變得更強。如果你傲慢、膚淺或無知，這種想法便會離你而去。」
*香港地球之友、香港海豚保育學會及獨立智庫公共專業聯盟牽頭和英國智庫新經濟基金會（New Economics Foundation）合作，為香港首次引進《社會代價及回報評估》（SROI），探討第三條機場跑道的利弊。
